|
||||||
SUMARIO I. PLANTEAMIENTO.
Resumen Este estudio tiene su origen en un dictamen solicitado por una empresa con el objeto de determinar la condición jurídica de biomasa de los residuos de celulosa producidos en sus instalaciones industriales a efectos de la normativa de emisiones industriales. Se postula una interpretación de dicha normativa que evite la exclusión de dichos residuos de celulosa de la condición de biomasa y que sea conforme con los principios de fomento de las energías renovables, con el objetivo de la elevada protección del ambiente en su conjunto de la normativa de emisiones industriales, con el principio de descarbonización de la economía de la legislación climática, con el principio de economía circular y con el principio de un desarrollo sostenible respetuoso del medio ambiente y generador de empleo. Abstract This work has its origin in an legal report requested by a company in order to determine the legal status of biomass of its the cellulose waste for the application of industrial emissions regulations. An interpretation of that regulation is postulated that avoids the exclusion of said cellulose waste from the condition of biomass and that is in accordance with the principles of promotion of renewable energies, with the objective of high protection of the environment, with the principle of decarbonization from climate legislation, with the principle of circular economy and with the principle of sustainable development that is respectful of the environment and generates employment. Palabras clave: biomasa — energías renovables — residuos — descarbonización — economía circular Key words: biomass — renewable energy — waste — decabornization — circular economy
I. PLANTEAMIENTO. Este estudio tiene su origen en un dictamen solicitado por una empresa (en adelante “la empresa”) con el objeto de determinar la condición jurídica de biomasa de los residuos de celulosa producidos en sus instalaciones industriales a efectos de la normativa de emisiones industriales[1]. En su proceso de producción industrial, la empresa utiliza como materia prima celulosa, procedente principalmente de pino. Los rechazos de la materia prima inicial y de los productos finales (compuestos de celulosa y con carácter biodegradable) son tratados como residuos en un vertedero. El Plan de Sostenibilidad de la empresa proyecta instalar una planta de biomasa en sus instalaciones para valorizar energéticamente los residuos de celulosa generados durante el proceso de producción que se eliminan en vertedero. La idea es utilizar los residuos de celulosa de la planta (junto con otros residuos forestales producidos en su ámbito territorial, para su combustión en una caldera y, con el calor generado, producir vapor para su uso en el proceso industrial. El Proyecto lograría: 1º) la valorización energética de los residuos (que pasarían a ser subproductos) evitando su destino final a vertedero; 2º) evitar la emisión de C02, al utilizarse biomasa forestal sin utilizar gas natural para la producción del vapor en la caldera de biomasa; y 3º) generar puestos de trabajo (10 personas). El problema surge cuando el órgano ambiental autonómico aprecia dificultades para considerar como biomasa a los residuos de celulosa de la empresa a efectos del Reglamento de emisiones industriales (aprobado por el Real Decreto 815/2013) de acuerdo con una interpretación literal de la definición de biomasa de su artículo segundo. El dictamen tenía por objeto resolver la antinomia o conflicto normativo derivado de las definiciones de biomasa establecidas en la normativa de energías renovables y en la normativa de emisiones industriales. Concretamente, el dictamen analizó jurídicamente los residuos de celulosa de la empresa para determinar su condición legal de biomasa de conformidad con la normativa aplicable, incluida el Reglamento de emisiones de industriales. A tal efecto se describirá, en primer lugar, la normativa vigente –de ámbito internacional, europeo, estatal– que debe ser examinada para la correcta aplicación a los residuos de celulosa del Real Decreto 815/2013 (se trata de la normativa sobre energías renovables, sobre cambio climático, sobre residuos y sobre emisiones industriales en el marco de la prevención y control integrados de la contaminación). A continuación, se analizarán las definiciones jurídicas de biomasa que se utilizan en la citada normativa y se determinará la condición jurídica de biomasa de los residuos de celulosa a la luz de los informes técnicos sobre su composición y caracterización. Y, finalmente, se expondrán seis argumentos derivados de la normativa energética, ambiental, climática y de residuos que exigen rechazar una interpretación restrictiva y meramente literal de la normativa de emisiones industriales y que imponen unos criterios interpretativos acordes con la finalidad de esas normas y con su contexto jurídico teniendo en cuenta los objetivos (jurídicamente vinculantes) establecidos en esta materia por el Derecho internacional, europeo y estatal.
II. NORMATIVA APLICABLE. 2. 1. La necesidad de operar con todo el grupo normativo de la biomasa para evitar incoherencias en el significado de las divergentes definiciones normativas de Biomasa. El ordenamiento jurídico es el conjunto ordenado de normas vigente en un lugar y un momento determinado. Existen diversas reglas que garantizan ese orden (la jerarquía, el principio de sucesión cronológica, la especialidad, etc.) y que hacen del mismo un conjunto coherente. La coherencia del ordenamiento jurídico garantiza que sea inteligible, predictible, razonable y, en último extremo, que tenga para todo una respuesta y sólo una[2]. El Derecho es, al menos como tendencia, un sistema coherente, ordenado, unívoco y solidario. Y de ello resultan algunos principios esenciales de los sistemas jurídicos (la prohibición del non liquet, el principio del ne bis in ídem, los reenvíos y remisiones normativas, etc.). Otra consecuencia de ese carácter coherente y unívoco del ordenamiento jurídico, es la presunción de que los poderes normativos no incurren en contradicciones internas, en antinomias, en lagunas irresolubles o en reduplicaciones punitivas. Por ello, para la correcta interpretación y aplicación de las normas resulta conveniente operar con los grupos normativos que resulten de aplicación en cada caso concreto. Esto es especialmente necesario cuando se aprecian diferencias irresolubles o contradictorias en las definiciones jurídicas de determinadas realidades, como sucede en este caso, en el que una norma reglamentaria (el RD 815/2013) contiene una definición de biomasa más restrictiva, imprecisa e insuficiente de la definición que aporta la norma reguladora de las fuentes de energía renovable (Directiva 2018/2001), a la que se remite la norma fundamental y de referencia en el sector energético y climático [Reglamento (UE) 2018/1999, relativo a la Gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima]. La utilización de los grupos normativos para la correcta intelección de las normas tiene su fundamento en los criterios generales de interpretación del Código Civil que exige combinar el sentido de las palabras utilizadas en la norma con su contexto normativo, su finalidad y otros factores. En efecto, el artículo 3.1 del Código Civil exige que las normas se interpreten “según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquéllas”. Por tanto, la interpretación literal de las normas (“según el sentido propio de sus palabras”) nunca es estrictamente literal, ya que ese sentido debe ponerse “en relación con su contexto” y el resto de circunstancias señalados por el precepto. Se ha advertido a este respecto que la operación con grupos normativos facilita la interpretación de las normas ya que el contexto no debe restringirse “simplemente en el resto del articulado de la ley o reglamento en que se halle incluida la norma que se trata de interpretar (contexto inmediato), sino que debe hacerse con referencia a la totalidad de las normas que integran el grupo normativo correspondiente (contexto mediato)”[3]. Por esa razón, este estudio va a comenzar presentando las disposiciones de los grupos normativos aplicables a la valorización energética de la biomasa. En primer lugar, me referiré a las normas que conforman el grupo normativo energético que tiene por objeto, entre otros factores, el fomento de las fuentes de energía renovables y que ofrece la definición de biomasa con pretensión de aplicación general. En segundo lugar, se expondrá el grupo normativo que se ocupa de los efectos ambientales de la biomasa residual. Este grupo está compuesto, en sus más principales regulaciones, por la legislación climática, por la legislación de emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación) y por la legislación de residuos. Estos grupos normativos ofrecerán los principios y criterios hermenéuticos necesarios para la correcta interpretación de las definiciones de biomasa que se contienen en ellos, de conformidad con el carácter unívoco y coherente que es propio del ordenamiento jurídico en su conjunto.
2. 2. Grupo normativo sobre energías renovables y, en particular, la biomasa como fuente de energía renovable. La biomasa es una de las fuentes de energía renovable que es objeto de regulación en la normativa energética y climática. El apoyo a la mayor utilización de energía procedente de fuentes renovables se fundamenta, según la Unión Europea, en que resulta esencial para combatir el cambio climático, para proteger el medio ambiente y para reducir la dependencia energética europea, así como para contribuir al liderazgo tecnológico e industrial de la UE, al crecimiento y a la creación de puestos de trabajo, incluyendo zonas rurales y aisladas. La normativa europea específica sobre energías renovables está constituida por la Directiva (UE) 2018/2001 relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables (en adelante, DFER II), que deroga y sustituye a la anterior Directiva sobre renovables (Directiva 2009/28/CE de renovables, conocida como DFER I)[4] . Esta regulación del fomento de las energías renovables se apoya en la experiencia acumulada como consecuencia de la aplicación de sus antecedentes legislativos[5] y se inserta en un marco normativo más amplio desde la integración de las políticas energética y climática[6]. Actualmente, dicha normativa está compuesta fundamentalmente (dejo para más adelante la normativa específica sobre cambio climático) por la amplia y profunda renovación derivada del llamado Package Clean Energy, cuyos principales ejes son la primacía de la eficiencia energética, el liderazgo mundial de la Unión Europea en materia de energías renovables y el trato justo que deben tener los consumidores para que la transición energética sea equitativa para todos[7]. Dicho paquete ha supuesto la aprobación –desde finales de 2018– de ocho nuevos textos normativos que se refieren a cinco ámbitos principales: la gobernanza[8], la nueva configuración del mercado de la electricidad[9], el régimen del regulador[10], la eficiencia energética[11], y fomento de las energías renovables, con la citada DFER II. El Reglamento 2018/1999, de 11 de diciembre, relativo a la Gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima (en adelante, RGUEAC) es el principal instrumento normativo del sector ya que se aplica a las cinco dimensiones de la Unión de la Energía (seguridad energética, mercado interior de la energía, eficiencia energética, descarbonización e investigación, innovación y competitividad). En dicho Reglamento se articulan los objetivos generales y específicos y los compromisos nacionales para cada una de dichas dimensiones y regula el instrumento esencial de los Planes Nacionales Integrados de Energía y Clima. El RGUEAC se remite a la DFER II respecto a los objetivos en el ámbito de las energías renovables (art. 4) y las definiciones relativas a la biomasa (art. 2). Pero cabe destacar que, como luego se verá, presta una atención especial a la biomasa, hasta el punto de que puede afirmarse de que el Reglamento de Gobernanza apuesta claramente por el uso de la biomasa siempre que exista un control riguroso sobre el abastecimiento que garantice su sostenibilidad[12]. La DFER II constituye el nuevo marco común de cabecera del desarrollo de las energías renovables[13]. Establece un sistema común para promover la energía procedente de fuentes renovables en todos los sectores (electricidad, calefacción, refrigeración y transporte); regula, por primera vez, el autoconsumo; y, por último, fija un objetivo global vinculante para 2030 de una cuota de al menos el 32% de energías renovables en el consumo final bruto de energía de la UE. Su contenido es muy variado y dispone medidas muy diversas para fomentar el uso de la energía. Las principales medidas –sin ánimo de exhaustividad–, son las siguientes: normas sobre ayudas financieras rentables basadas en el mercado destinadas a la electricidad procedente de fuentes renovables; sistemas de apoyo y protección de las modificaciones que pusieron proyectos en curso en riesgo; mecanismos de cooperación entre los países de la UE, y entre países de la UE y extracomunitarios; simplificación de los procedimientos administrativos de proyectos de renovables (incluyendo ventanilla única, plazos y digitalización); un sistema de garantías de origen mejorado y ampliado a todas las renovables; normas que permiten a los consumidores producir su propia electricidad, individualmente o en el marco de comunidades de energías renovables, sin restricciones indebidas. En definitiva, el fomento de las formas renovables de energía (y, muy especialmente, la biomasa) es una de las metas de la política energética de la UE y una parte destacada del paquete de medidas establecidas para la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y para cumplir con el Acuerdo de París y los objetivos climático de la UE[14]. Hasta tal punto es esencial ese objetivo del fomento de las energías renovables que, como se verá más adelante (apartado 5.1), constituye uno de los principios esenciales del Derecho de la energía y del cambio climático y, por ello, debe ser utilizado como criterio de interpretación del ordenamiento vigente.
2. 3. Grupo normativo ambiental sobre los impactos ambientales de la utilización de la biomasa como fuente de energía. Como ya se ha señalado, para afrontar debidamente la cuestión sobre la que versa este estudio, debe tomarse en consideración la principal normativa aplicable a la utilización de la biomasa como fuente de energía. Evidentemente, debe analizarse la normativa de emisiones industriales que es la que resulta problemática en su aplicación a la biomasa según una interpretación meramente literal de sus disposiciones. Pero, además, es preciso examinar otra normativa de aplicación a la biomasa como es la más reciente legislación climática, así como la normativa sobre residuos. Comenzaré, por referirme a la legislación climática porque es la que sienta unos objetivos y unos principios que deben presidir la interpretación y aplicación de otras normas implicadas en el problema del cambio climático. A continuación, me referiré a la normativa de emisiones industriales y, finalmente, aludiré al ordenamiento de los residuos.
2. 3. 1. Legislación sobre cambio climático. Existe un amplio conjunto normativo (internacional, europeo y estatal) que tiene por objeto la mitigación del cambio climático y la adaptación al mismo. Ese conjunto normativo sobre el cambio climático se ha caracterizado, hasta el momento, por configurar un marco normativo disperso y fragmentado (sobre el comercio de derechos de emisión, sobre el fomento de energías renovables, sobre eficiencia energética, sobre captura y almacenamiento del carbono, etc.) y que, en gran medida, tiene un carácter blando, programático y propositivo. Hace, sin embargo, unos años que los países europeos, incluido España, se están dotando de instrumentos legislativos que abordan desde una perspectiva integral e intersectorial el problema del cambio climático. El grupo normativo internacional sobre cambio climático está encabezado por el Acuerdo de París[15], que ha sido “el primer acuerdo multilateral en materia de cambio climático que cubre la casi totalidad de las emisiones mundiales”[16]. Su mayor virtualidad reside en que por primera vez se acordó un instrumento jurídicamente vinculante, universal y diferenciado, que reconoció la realidad del cambio climático y la necesidad de que todos los países contribuyeran, progresivamente con mayor ambición, a la mitigación del cambio climático[17]. La normativa climática de la Unión Europea está vinculada e interconectada con la del sector eléctrico, disponiendo de algunas normas específicas sobre aspectos específicos (mercado de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, captura y almacenamiento geológico del dióxido de carbono, etc.). Recientemente, se ha aprobado la norma que, desde una perspectiva integral, encabeza el grupo normativo climático europeo: el Reglamento (UE) 2021/1119, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de junio de 2011, por el que se establece el marco para lograr la neutralidad climática (“Legislación europea sobre el clima”) (en adelante, RNC). Este Reglamento establece el marco para lograr la neutralidad climática en la UE (es decir, un equilibrio entre las emisiones de gases de efecto invernadero dentro de la UE y su absorción) de aquí a 2050. Además, establece un objetivo vinculante para la UE de una reducción interna neta de las emisiones de gases de efecto invernadero de, al menos, un 55 % (con respecto a los niveles de 1990) de aquí a 2030, y establece un objetivo climático para 2040 en un plazo de seis meses a partir el primer balance mundial realizado con arreglo al Acuerdo de París. Por otro lado, establece diversos mecanismos de evaluación y seguimiento para que las instituciones de la UE y sus Estados miembros: - aumenten la capacidad de adaptación, fortalezcan la resiliencia y reduzcan la vulnerabilidad al cambio climático, y - garanticen que las políticas de adaptación sean coherentes, se refuercen mutuamente, aporten beneficios a las políticas sectoriales, ayuden a integrar estas medidas en todos los ámbitos de las políticas y presten especial atención a las personas y sectores más vulnerables; El RNC establece, por tanto, no solo el objetivo de la neutralidad climática, sino también el principio de supeditación y coherencia de todas las políticas sectoriales a los objetivos climáticos, sobre el que luego volveré. En España, la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética (en adelante, LCCTE) es la primera ley que en nuestro país se enfrenta al cambio climático desde una perspectiva global, transversal e integradora, que se une a otra serie de normas legales –existentes ya en otros países europeos[18] y en algunas CCAA[19]– que ya habían adoptado ese enfoque y que establecen la preeminencia de la política y objetivos climáticos sobre la de las otras políticas públicas. La LCCTE establece el marco jurídico necesario para cumplir con el objetivo de la estabilización climática que establece el Acuerdo de París y de la neutralidad climática que impone la Unión Europea, para lo cual prevé impulsar un cambio del sistema productivo, energético y económico, que permita la implantación de una economía hipocarbónica. Sus finalidades son “facilitar la descarbonización de la economía española, su transición a un modelo circular, de modo que se garantice el uso racional y solidario de los recursos; y promover la adaptación a los impactos del cambio climático y la implantación de un modelo de desarrollo sostenible que genere empleo decente y contribuya a la reducción de las desigualdades” (art. 1). Para conseguir esos objetivos la LCCTE establece, entre otras medidas, las bases para un nuevo modelo energético en el que se abandona la energía de origen fósil y se fomenta la de fuentes renovables, se impone el enfoque climático en las políticas públicas de incidencia o afección climática, se apuesta por una movilidad sostenible y libre de emisiones y sitúa al cambio climático en el centro de las preocupaciones políticas, económicas y sociales. Sin perjuicio de la relevancia de los concretos mecanismos jurídicos previstos en la LCCTE, lo más relevante en esa ley es la imposición del enfoque climático en todo tipo de actuaciones y decisiones públicas y privadas con incidencia climática. En la misma línea del Reglamento (UE) 2021/1119, la LCCTE exige que todas las actuaciones públicas estén supeditadas y sean coherentes con los objetivos climáticos. En suma, para garantizar el enfoque climático que imponen tanto el RNC como la LCCT, debe tenerse en cuenta –como se verá más adelante en el apartado 5.4– el principio de coherencia climática y el de descarbonización de la economía en la interpretación del marco jurídico aplicable a las actividades que pueden incidir –positiva o negativamente– en el cambio climático.
2. 3. 2. Legislación sobre emisiones industriales en el marco de la prevención y control integrados de la contaminación. Sin perjuicio de antecedentes más remotos que no vienen al caso, la vigente legislación sobre emisiones industriales tiene su fundamento moderno en la Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre. Posteriormente, esa Directiva fue derogada y sustituida por la Directiva 2008/1/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2008, relativa a la prevención y al control integrado de la contaminación. Su objeto era incorporar la “prevención y la reducción integradas de la contaminación” procedente de las actividades industriales que identificaba en su Anexo I “con el fin de alcanzar un nivel elevado de protección del medio ambiente considerado en su conjunto” (art. 1). La técnica jurídica empleada para garantizar su objetivo fue el establecimiento de un permiso escrito que debía concederse de forma coordinada cuando en el procedimiento intervienen varias autoridades competentes. La visión integradora y global de la contaminación de las instalaciones industriales y el permiso ambiental único eran las dos facetas –la sustantiva y la formal– de esta nueva regulación de las instalaciones industriales para alcanzar ese deseado nivel elevado de protección del medio ambiente en su conjunto. Estas primeras directivas sobre prevención y control integrado de la contaminación han sido sustituidas por la Directiva 2010/75/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre, sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación), que tiene un propósito de revisión, aclaración y simplificación del marco jurídico aplicable a las instalaciones industriales que realizan emisiones mediante la refundición[20]. En España, la transposición de la Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre, fue realizada por la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación (en adelante, LPCIC). Por su parte, la transposición de la Directiva 2010/75/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre, sobre las emisiones industriales no fue transpuesta por una nueva ley de prevención y control integrados de la contaminación, ni se llevó a cabo de una sola vez. Por un lado, las disposiciones que se consideraron básicas fueron transpuestas mediante la Ley 5/2013, de 11 de junio, por la que se modifican la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación y la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados. En un segundo momento, se produjo la transposición de los preceptos de marcado carácter técnico (así, como el desarrollo del anejo 1 de la Ley 16/2002, de 1 de julio) mediante el llamado Reglamento de emisiones industriales, aprobado por el Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre. Serán las disposiciones de este Reglamento las que, cuando definen lo que entiende por biomasa, precisen de una interpretación conforme con la propia finalidad de la normativa de prevención y control integrados de la contaminación y con los demás principios jurídicos inspiradores de la normativa aplicable, como se verá más adelante en el apartado V de este trabajo.
2. 3. 3. Legislación sobre residuos. La legislación de residuos ha sido objeto de una reciente y profunda renovación como consecuencia del paquete normativo de la economía circular acordado en la Unión Europea durante los años 2017 y 2019. Dicho paquete consistió en la aprobación de siete directivas: una modificó sustancialmente la Directiva marco de Residuos[21], otra reformó la Directiva de vertido de residuos (vertederos)[22], otras cuatro modificaron seis directivas sobre tipos específicos de residuos[23] y, otra supuso la aprobación de la primera Directiva sobre plásticos[24]. En el ordenamiento estatal no se ha completado la transposición de todas directivas europeas. Se aprobó la Estrategia Española de Economía Circular y se ha produjo la trasposición de algunas de las modificaciones sectoriales de la normativa de residuos (bolsas de plástico, vertederos, neumáticos, traslado de residuos, etc.) mediante diversas normas reglamentarias[25]. Sin embargo, la trasposición de la directiva marco de residuos y la de plásticos todavía no se ha producido, aunque se va a realizar mediante una nueva ley de residuos que, el momento de escribir este dictamen, se encuentra en la fase final de su tramitación parlamentaria[26]. La legislación estatal y autonómica de residuos incorpora el principio de la economía circular impulsado por la política de la UE que viene a reforzar el tradicional principio de la jerarquía de residuos que impone evitar, en la medida de lo posible, la disposición de todo tipo de residuos en vertedero cuando es posible otro tipo de tratamiento, como es la incineración de la biomasa. Estos principios de la economía circular y de la jerarquía de residuos también deberán ser tenidos en cuenta, como se verá más adelante (apartado 5.5), en la interpretación de la normativa de emisiones industriales aplicable a los subproductos de biomasa.
III. LAS DEFINICIONES JURÍDICAS DE BIOMASA. 3. 1. La biomasa en la Directiva de fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables. La biomasa tiene la condición jurídica de fuente energía renovable tal y como se desprende de las definiciones incluidas en la Directiva (UE) 2018/2001 relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables (DFER II). En efecto, la biomasa aparece expresamente incluida en la definición de “energía renovable” o de “energía procedente de fuentes renovables” que la DFER II incorpora en el número 1 de su artículo 2: “la energía procedente de fuentes renovables no fósiles, es decir, energía eólica, energía solar (solar térmica y solar fotovoltaica) y energía geotérmica, energía ambiente, energía mareomotriz, energía undimotriz y otros tipos de energía oceánica, energía hidráulica y energía procedente de biomasa, gases de vertedero, gases de plantas de depuración, y biogás”. La propia Directiva indica qué debe entenderse por biomasa al definirla en los siguientes términos (número 24 del artículo 2): “La fracción biodegradable de los productos, residuos y desechos de origen biológico procedentes de actividades agrarias, incluidas las sustancias de origen vegetal y de origen animal, de la silvicultura y de las industrias conexas, incluidas la pesca y la acuicultura, así como la fracción biodegradable de los residuos, incluidos los residuos industriales y municipales de origen biológico”. Como puede apreciarse, la biomasa se concibe en términos muy amplios sobre la base de tres ideas esenciales: 1ª. El carácter biodegradable[27] y el origen biológico. 2ª. La irrelevancia de la condición que tenga la fracción biodegradable (producto, residuo o desecho). 3ª. La irrelevancia y el carácter abierto (no numerus clausus) del origen de la fracción biodegradable[28]. La biomasa es, en suma, materia orgánica biodegradable utilizada como fuente energética. Según este amplio concepto, la biomasa abarca un amplio conjunto de materias orgánicas que se caracteriza por su heterogeneidad, tanto por su origen como por su naturaleza. En el contexto energético, la biomasa puede considerarse como la materia orgánica originada en un proceso biológico, espontáneo o provocado, utilizable como fuente de energía. Estos recursos biomásicos pueden agruparse, según APPA Renovables, en agrícolas y forestales. También se considera biomasa la materia orgánica de las aguas residuales y los lodos de depuradora, así como la fracción orgánica de los residuos sólidos urbanos (FORSU), y otros residuos derivados de las industrias[29]. La DFER II incluye definiciones de algunos tipos específicos de biomasa, como la biomasa agrícola y la forestal, así como los combustibles de biomasa y el biogás[30], que no aportan nada relevante a efectos de la definición general de biomasa que es la interesa a efectos del presente dictamen.
3. 2. La biomasa en el Reglamento de Emisiones Industriales. 3. 2. 1. Una singular y restrictiva definición de biomasa, meramente descriptiva e indeterminada. La LPCIC no define qué debe entenderse por biomasa. Incluye en su ámbito de aplicación a las instalaciones de combustión con una potencia térmica nominal total igual o superior a 50 MW que produzcan energía eléctrica con combustión de combustibles fósiles, residuos o biomasa (categoría 1.1 del Anejo 1). Será el Reglamento de desarrollo de dicha ley (el aprobado por RD 815/2013) el que establezca una definición de biomasa. Lo va a hacer en términos sumamente restrictivos en comparación con el concepto imperante en el sector normativo eléctrico. Es el artículo 2.2 del RD 815/2013 el que establece que “a efectos de este reglamento” que debe entenderse por biomasa, cualquiera de los siguientes productos”: “a) Los productos compuestos por una materia vegetal de origen agrícola o forestal que puedan ser utilizados como combustible para valorizar su contenido energético. Nos encontramos ante una definición imprecisa, de carácter más descriptivo que concreto, abierta y sin una gran precisión técnica. Sus elementos principales son los siguientes: a) Irrelevancia de la condición que tengan los productos o residuos empleados. Pueden considerarse biomasa tanto productos, como residuos y, también, subproductos. Nótese que en el inciso inicial anuncia una relación de productos, pero luego distingue entre “productos” y “residuos”. Esto indica que, al igual que sucede con la definición de biomasa de la DFER II, es indiferente la condición jurídica –producto, subproducto o residuo– que tenga la fracción que se utilice para la combustión. b) Enumeración de los residuos que pueden ser biomasa tomando como referencia las materias de las que proceden y su origen, pero no su composición o su potencial contaminante. Resulta sorprendente que el RD 815/2013 prescinda de aludir al origen biológico y a la biodegradabilidad de los residuos, que están en la definición base de biomasa. En lugar de referirse al origen biológico, alude a residuos vegetales, residuos de corcho y residuos de madera que procedan de determinadas actividades económicas (agropecuarias o industriales). Prescinde indebidamente de ese carácter abierto del concepto de biomasa que impone la DFER II en el que es irrelevante el origen de la biomasa y centra la esencialidad del concepto en la condición de biodegradabilidad. De manera injustificable (e injustificada, puesto que no lo motiva en su exposición de motivos) el RD 815/2013 no alude a la biodegradabilidad de dichos residuos para que puedan ser considerados biomasa. Con toda seguridad, esa omisión –consciente o inconsciente– del regulador se debe a que debe interpretarse como una característica implícita a la biomasa que el Real Decreto no ha considerado necesario mencionar de manera expresa. c) Descripción incompleta, genérica y abierta. Que la definición de biomasa del RD 815/2013 no es una definición completa, cerrada y de numerus clausus se deduce, en primer lugar, porque no se afirma expresamente que lo sea. También cabe llegar a dicha conclusión de otros elementos de la descripción legal. Por un lado, el carácter implícito que, como se ha visto, tiene uno de los rasgos esenciales de la biomasa (la biodegradabilidad). Por otro lado, la irrelevancia de la condición que tengan las sustancias que se utilicen como biomasa (pueden ser productos, residuos o subproductos). Por último, también cabe deducir el carácter no exhaustivo de la enumeración por la utilización de elementos condicionales (así, por ejemplo, en la letra b) en su número 2 “si se recupera el calor generado” y en su número 3 “si se coincineran en el lugar de producción y se recupera el calor generado) y de conceptos jurídicos indeterminados (así, por ejemplo, en la letra a “que puedan ser utilizados como combustible”).
3. 2. 2. La necesidad de interpretar el significado de biomasa en el RD 815/2013 por exigencias de la jerarquía normativa y la reserva de ley y por los criterios teleológicos y sistemáticos que deben presidir la interpretación y aplicación de las normas. Cabe plantearse si es posible que una norma reglamentaria restrinja, reduzca y limite el concepto jurídico de biomasa que, como se ha visto, es mucho más amplio en la normativa reguladora del sector energético y climático. Debe tenerse en cuenta que si la definición de biomasa del RD 815/2013 se interpreta en un sentido literal y restrictivo supondría el empeoramiento del estatus jurídico de los productores de otros tipos de biomasa puesto que quedarían sometidos a un régimen de emisiones más exigente y riguroso. Es cierto que el RD 815/2013 reproduce la definición de biomasa contenida en la Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, sobre las emisiones industriales. Pero esa Directiva fue transpuesta por la Ley 5/2013, de 11 de junio (por la que se modificó la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación) que no incorporó ninguna definición de biomasa, ni tampoco estableció ningún criterio, ni ninguna remisión para que se produjera esa definición por vía reglamentaria. En estas circunstancias cabe dudar de si se respeta el principio de reserva legal cuando una norma reglamentaria, sin habilitación legal expresa al respecto, restringe las situaciones jurídicas de los ciudadanos y establece condiciones limitativas no contempladas en una norma con rango de ley. Debe tenerse en cuenta que las normas reglamentarias restrictivas de derechos, de conformidad con el principio de legalidad en su faceta de vinculación positiva, no pude establecer restricciones que no cuenten con una expresa y explícita habilitación legal. A ello debe añadirse que el RD 815/2013 no contiene ningún tipo de motivación o explicación de la adopción de un criterio restrictivo –que no había sido adoptado por la ley que desarrolla– que permita eludir cualquier sombra de arbitrariedad en la aprobación de dicha norma. Si a todo ello sumamos los términos imprecisos y abiertos de la definición de biomasa del RD 815/2013 –que, entre otras injustificadas omisiones prescinde de la característica de la biodegradabilidad– resulta inviable una interpretación literal y en sentido de dicha definición de biomasa. Una interpretación de este tipo –además de incorrecta desde el punto de vista técnico– sembraría dudas sobre su legalidad, por infracción de la reserva de ley y por incurrir en arbitrariedad por falta de motivación sobre el establecimiento de una definición distinta al concepto jurídico de biomasa que se establece en la normativa de referencia, que es la del sector eléctrico y fomento de las energías renovables. En definitiva, la definición de biomasa del RD 815/2013 por sus propios términos –imprecisos y abiertos– puede y debe ser interpretada más allá de sus términos literales, con arreglo a diversas técnicas hermenéuticas admitidas en Derecho, para desentrañar el sentido de la definición de biomasa en relación “con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquéllas” (art. 3.1 Código civil). Habrá que atender, por tanto, con carácter fundamental “al espíritu y finalidad” de las normas aplicables, lo que significa atender, en primer lugar, a la finalidad de la específica legislación de emisiones industriales y, en segundo lugar, a otros objetivos hegemónicos establecidos en otras normas y principios del ordenamiento jurídico aplicables a la biomasa y a las emisiones industriales (normativa energética, normativa de residuos, normativa climática). Ello supone también atender al contexto –político, social y jurídico– en el que ha de ser aplicado el concepto de biomasa.
IV. LA CONDICIÓN DE BIOMASA DE LOS RESIDUOS DE CELULOSA de la empresa de conformidad con sus características químicas. El CENER (Centro Nacional de Energías Renovables) y AIMPLAS (Instituto Tecnológico del Plástico, certificado para análisis de biodegradabilidad) analizaron diversas muestras de los subproductos de celulosa de la empresa a efectos aclarar su condición jurídica de biomasa emitiendo diversos informes técnicos[31] cuyas conclusiones principales, a efectos de su caracterización jurídica, son: 1ª. Los componentes principales de los subproductos que se proyecta valorizar son celulosa y glicerol de origen vegetal (en todas las muestras superan el 90% y en la mayoría en torno al 95%) y por ello “entran en la definición de biomasa según la Directiva (UE) 2018/2001. Además, los valores en metales pesados y en otros elementos (hidrógeno, nitrógeno, cloro y azufre) de las muestras caracterizadas “presentan valores dentro del rango de referencia para la biomasa”. 2ª. El análisis de biodegradabilidad concluye que las cuatro muestras de los rechazos de la empresa son biodegradables[32]. 3ª. De la comparación del análisis de los subrpoductos de celulosa de la empresa con una serie de biomasas representativas por su uso como biocombustible autorizado por la Administración ambiental autonómica en aplicación de la normativa de emisiones industriales y de la prevención y control integrado de la contaminación, resulta que presentan valores en el rango de las biomasas autorizadas para su uso como biocombustible o incluso mejores. Por lo tanto, desde el punto de vista técnico los residuos generados en el proceso de producción de la empresa, cuya composición fundamental es celulosa y glicerol, tienen la condición de biomasa según la Directiva (UE) 2018/2001 y presenta similares valores de referencia (e incluso mejores) que otro tipo de biomasas cuyo uso para incineración ha sido autorizado conforme a la normativa de prevención y control integrados de la contaminación, incluido el Reglamento de emisiones industriales (aprobado por el RD 815/2013).
V. la imposibilidad de excluir de la condición de biomasa a los subproductos de la empresa como consecuencia una interpretación restrictiva de la normativa de emisiones industriales, 5. 1. El fomento de las energías renovables (y, en particular de la biomasa) como principio general del Derecho de la Unión Europea que debe presidir la interpretación de todas las normas del ordenamiento jurídico. Uno de los principios fundamentales del marco normativo de la Unión Europea es el principio de fomento de las energías renovables. Dicho principio exige a los Estados miembros incentivar el uso de las energías renovables, mediante distintos mecanismos jurídicos y económicos, para facilitar el cumplimiento de los objetivos de la política energética y climática. El principio pro renovables es fruto de la evolución de la política energética que, primero, fue integrando las exigencias ambientales en sus objetivos y, después, propició la integración o fusión de las políticas energética y climática. Las energías renovables resultan especialmente adecuadas para la consecución de los clásicos objetivos de la política energética (competitividad, seguridad del abastecimiento y protección ambiental) a lo que se añadió la imperiosa necesidad de reducción de las emisiones de GEI para luchar contra el cambio climático[33]. Por ello, no fue de extrañar que el Tratado de Lisboa “constitucionalizara” dicho principio al establecer, en el más alto nivel normativo de la UE, el deber de fomentar las energías renovables como objetivo de la política energética europea. En efecto, en el artículo 194 del TFUE se incorpora, por un lado, la asunción de los aspectos ambientales por la política energética al establecer que atenderá “la necesidad de preservar y mejorar el medio ambiente”. Por otro lado, establece como uno de los objetivos concretos de la política energética el fomento de “la eficiencia energética y el ahorro energético, así como el desarrollo de energías nuevas y renovables”. Ese principio cuenta, además, con un importante desarrollo normativo en las sucesivas Directivas de energías renovables, las cuales, incorporan en su propia denominación la finalidad de fomento y promoción de las mismas[34]. Asimismo, ha sido utilizado por la jurisprudencia para admitir que las medidas de fomento a las renovables puedan incidir restrictivamente sobre la libertad de circulación de mercancías[35]. La LCCTE no alude expresamente al principio pro renovables, pero siendo un elemento esencial de la política climática y de la transición energética, puede considerarse implícito en el espíritu de la ley[36] y en varias de sus disposiciones, como la determinación de los objetivos de generación de energías renovables y de penetración de las energías renovables en el consumo de energía final y (art. 3) y –en lo que constituye la manifestación más clara del principio pro renovable– el establecimiento como prioridad en las nuevas concesiones hidráulicas “el apoyo a la integración de las tecnologías renovables en el sistema eléctrico” (art. 7.1), así como la promoción del “aprovechamiento para la generación eléctrica de los fluyentes de los sistemas de abastecimiento y saneamiento urbanos” (art. 7.3)[37]. De la normativa europea sobre energía cabe incluso deducir que la biomasa es la fuente de energía renovable predilecta. En el RGUEAC la biomasa es la única fuente renovable que recibe una atención específica y lo hace para exigir, dentro del deber de información de los Estados miembros sobre las políticas y medidas sobre energías renovables y clima, una información específica sobre las “medidas de fomento del uso de energía procedente de la biomasa” (art. 20, b, 8). Asimismo, de la DFER II y de otros documentos programáticos de la UE sobre energía y clima[38], cabe deducir una “predilección por la biomasa residual –residuos agroindustriales, forestales y municipales– conectada con el valor inherente a la economía circular y la jerarquía de residuos, a fin de evitar distorsiones innecesarias en los mercados de materias primas, y reducir al máximo las consecuencias derivadas del cambio directo e indirecto del uso de la tierra”[39]. Más adelante (apartados 5.4 y 5.6) volveré sobre la repotenciación que suponen los principios de la descarbonización y de la jerarquía de residuos de la eficacia del principio de fomento de las energías renovables en relación con la biomasa residual como es el caso de los residuos producidos por la empresa. En conclusión, siendo el principio de fomento de las renovables (y especialmente de la biomasa) un principio consagrado en el más alto nivel normativo del ordenamiento de la Unión Europea, así como en muchas disposiciones europeas y nacionales de desarrollo y en la jurisprudencia, debe ser tenido en cuenta a la hora de interpretar todas las disposiciones normativas que se refieran o afecten a cualquier fuente de energía renovable. De manera que la definición de biomasa que contiene el RD 815/2013 debe ser interpretada de conformidad con este principio de fomento y facilitación de las energías renovables (y, en particular, de la biomasa) para no incurrir en contradicción con dicho principio y con las normas que lo reconocen y desarrollan. Una interpretación restrictiva del concepto de biomasa, que excluyera de su ámbito de aplicación a subproductos de biomasa supondría un incumplimiento del deber –que el TFUE impone a todos los poderes públicos– de fomentar el uso prioritario de la biomasa y de las demás fuentes de energía renovable.
5. 2. Invalidez de una interpretación restrictiva de biomasa en sentido contrario a los objetivos de la legislación de emisiones industriales: el principio de una elevada protección ambiental en su conjunto. La Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación) tiene por objeto establecer “normas sobre la prevención y el control integrados de la contaminación procedente de las actividades industriales”, con el objetivo de “evitar o, cuando ello no sea posible, reducir las emisiones a la atmósfera, el agua y el suelo, y evitar la generación de residuos con el fin de alcanzar un nivel elevado de protección del medio ambiente considerado en su conjunto”. La Ley 16/2002 (LPCIC) se expresa en similares términos al afirmar que “tiene por objeto evitar o, cuando ello no sea posible, reducir y controlar la contaminación de la atmósfera, del agua y del suelo, mediante el establecimiento de un sistema de prevención y control integrados de la contaminación, con el fin de alcanzar una elevada protección del medio ambiente en su conjunto” (art. 1). Obviamente, idéntico propósito “alcanzar una elevada protección del medio ambiente en su conjunto” inspira y anima las disposiciones reglamentarias aprobadas por el RD 815/2013 para desarrollar la LPCIC, tal y como advierte su artículo 1. Por lo tanto, el objetivo de mejorar la protección ambiental en su conjunto inspira todas las disposiciones en el sector regulador de las emisiones industriales y debe, por ello, presidir la interpretación y aplicación de las mismas. La definición de biomasa del RD 815/2013 tiene como único propósito la determinación de los valores límites de emisión de diversas sustancias (SO2 y NOx) y de partículas, así como para determinar las condiciones de monitorización de emisiones[40]. Es decir, que el propósito de la definición de biomasa no es establecer qué sustancias tienen la condición de biomasa, sino determinar las sustancias cuya utilización como combustible deben tener unos determinados valores límite de emisión. Como se ha explicado, la definición de biomasa del RD 815/2013 utiliza unos términos imprecisos y unos criterios –tipo de materiales y origen industrial– que se alejan de la definición de biomasa de la DFER II (no alude a su biodegradabilidad), ni incorporan condiciones relativas a su potencial contaminante, lo que sería conforme con la finalidad del propio Real Decreto. Esa insuficiencia e indeterminación de la definición de biomasa obliga a evitar una interpretación literal de la misma y a tener en cuenta la finalidad de la normativa de emisiones industriales –la mejor protección ambiental en su conjunto– para considerar incluidas en la condición de biomasa aquellas otras sustancias que, sin estar literalmente incluidas en la definición del artículo 3 del RD 815/2013, pueden acogerse a la misma por ser sustancias de origen biológico, por ser biodegradables y por tener un potencial contaminador menor que la sustancias que las que de modo expreso aparecen mencionadas en dicho precepto reglamentario. La finalidad de la normativa de emisiones es la de alcanzar la mayor protección ambiental en su conjunto. Excluir del concepto de biomasa a sustancias que son indudablemente biomasa e impedir que su utilización como combustible suponga un mejor balance ambiental de su destino final, constituye una interpretación de biomasa contraria al espíritu y finalidad de la propia normativa de emisiones industriales. A este respecto, cabe advertir que la jurisprudencia del TJUE se ha mostrado en muchas ocasiones contraria a la interpretación literal de las listas y de los requisitos de la normativa ambiental, exigiendo que se analice el resultado final de cada uso o aplicación de la sustancia. Por ejemplo, la STJUE de 24 de octubre de 2019, caso Prato Nevoso, afirmó que el cumplimiento de los requisitos normativos para el fin de la condición de residuo debe verificarse por separado para cada uno de sus posibles usos: que “un residuo determinado pierde la condición de residuo para un cierto uso no implica que este residuo deje de serlo cuando se utilice para otros fines”. No se excluye que el cumplimiento de los requisitos “dependa del tratamiento específico y de los usos específicos contemplados, lo que implica que ese cumplimiento se verifique por separado para cada uno de esos usos”[41]. Más adelante, la misma sentencia advierte el balance ambiental global del cambio de sustancia (del residuo al residuo valorizado) no es suficiente para determinar el fin de la condición de residuo, sino que deberá probarse, además, que “que pueda utilizarse sin poner en peligro la salud humana y sin perjudicar el medio ambiente”[42]. Es decir, que para la jurisprudencia del TJUE lo relevante no es la literalidad de las listas o definiciones de la legislación ambiental, sino que el análisis de los resultados de los usos de una sustancia tenga un balance ambiental positivo y acorde con la finalidad de la norma. La combustión de los subproductos de la empresa, según se deduce de los análisis técnicos practicados por CENER y por AIMPLAS, es menos contaminante para el medio ambiente y menos nociva para la salud humana que la de otros residuos incluidos en la definición de biomasa del RD 815/2013. Además, su utilización como fuente de energía renovable supone un balance ambiental global muy superior al tratamiento que venía recibiendo (disposición en vertedero). El aforismo “quien puede lo más, puede lo menos” es perfectamente aplicable a esta cuestión. Si los valores límite de emisión del RD 815/2013 puede aplicarse a residuos más contaminantes y más peligrosos para la salud que los subproductos de la empresa, es evidente que una interpretación excluyente de su consideración como biomasa es contraria al espíritu y finalidad de la normativa de emisiones industriales.
5. 3. Invalidez de una interpretación restrictiva de biomasa que vulnere la prohibición de autorizaciones desproporcionadas e innecesarias que sean contrarias al principio “primero la eficiencia energética”. Las Directivas de fomento de las energías renovables conciben el fomento de manera amplia y flexible, acogiendo muy diversas formas de fomento. Los más importantes son los llamados “sistemas de apoyo” que comprenden tanto la concesión de distintas formas de ayuda económica, como otro tipo de estímulos indirectos (garantías de origen; acceso a las redes; información y formación, etc.). Entre estos últimos se encuentra la exigencia de racionalizar y simplificar los procedimientos de autorización y la prohibición de los procedimientos que resulten desproporcionados e innecesarios. Así lo establece el artículo 15.1 DFER II: “Los Estados miembros velarán por que las normas nacionales relativas a los procedimientos de autorización, certificación y concesión de licencias que se aplican a las instalaciones y redes conexas de transporte y distribución para la producción de electricidad, calor o frío a partir de fuentes renovables, al proceso de transformación de la biomasa en biocarburantes, biolíquidos, combustibles de biomasa u otros productos energéticos y carburantes líquidos y gaseosos renovables de origen no biológico sean proporcionadas y necesarias y contribuyan al cumplimiento del principio «primero, la eficiencia energética»”[43]. Como puede verse, el precepto se aplica, entre otros, “al proceso de transformación de la biomasa en biocarburantes, biolíquidos, combustibles de biomasa u otros productos energéticos …”. Y exige, con carácter imperativo que las normas nacionales “sean proporcionadas y necesarias y contribuyan al cumplimiento del principio «primero, la eficiencia energética»”. Una interpretación literal y restrictiva de la definición de biomasa contenida en el artículo 3 del RD 815/2013 sería contraria a estas exigencias, ya que resultaría desproporcionado e innecesario, someter a la biomasa de la empresa a criterios autorizatorios más exigentes y limitativos que los previstos para sustancias más contaminantes. Sería, además, claramente contrario al principio de “primero, la eficiencia energética”, dado que la solución de incinerar los subproductos de biomasa de la empresa es energéticamente mucho más eficiente que su tratamiento en vertedero.
5. 4. Imposibilidad de una concepcion de la biomasa contraria a los principios de descarbonización de la economía y de coherencia con los objetivos climáticos. La descarbonización de la economía española es uno de los objetivos de la LCCTE (art. 1) y también es proclamado como uno de los principios rectores de la propia ley, con el que se pretende implantar “un modelo socioeconómico sin emisiones de gases de efecto invernadero” (art. 2, b). Es el principio que preside e inspira una transición energética que consiste, fundamentalmente, en pasar del uso predominante de los hidrocarburos y de las fuentes de energía fósil en la producción energética, en la movilidad y en los restantes usos energéticos, a la hegemonía y primacía de las energías renovables. La neutralidad climática es el objetivo fijado en el Acuerdo de París y en el Reglamento (UE) 2021/1119 de neutralidad climática. La descarbonización es un objetivo más exigente que la neutralidad, ya que ésta puede alcanzarse compensando parte de las emisiones de GEI a través diversos mecanismos naturales (sumideros) o artificiales (captura y almacenamiento). La LCCTE ha optado por asumir ese objetivo más exigente por considerar que la descarbonización es la senda más firme (y sin atajos) para llegar al objetivo de la neutralidad que debe alcanzarse “antes de 2050 y en todo caso, en el más corto plazo posible” (art. 3. 2 LCCTE). La LCCTE fija ese objetivo climático, pero no aborda todos los mecanismos jurídicos regulatorios de la descarbonización y de la neutralidad climática[44]. Aun así, contiene un variado abanico de instrumentos jurídicos implicados en la transición energética (medidas de fomento de la eficiencia energética y de las energías renovables, prohibición de la investigación y la exploración de hidrocarburos y de minerales radioactivos, planes de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, acciones para implantar y promover una movilidad sin emisiones, las medidas de transición justa, etc.). Cabe destacar como principales instrumentos incluidos en la ley la fijación de los objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, de energías renovables y de mejora de la eficiencia energética, así como la planificación de la transición energética (arts. 3 a 6 del título I de la LCCTE). Por otro lado, tanto la normativa europea como la estatal, exigen que todas las actuaciones sectoriales estén supeditadas a los objetivos climáticos y de transición energética y que sean coherentes con ellos. En este sentido, el preámbulo de la LCCTE advierte que la ley es el marco para facilitar la adecuación “a las exigencias que regulan la acción climática y garantizar la coordinación de las políticas sectoriales, asegurando coherencia entre ellas y sinergias para alcanzar el objetivo de la neutralidad climática”. Por su parte, el Reglamento (UE) 2021/1119 de neutralidad climática establece diversos tipos de control sobre las medidas de las instituciones europeas y nacionales para garantizar su adecuación y coherencia con los citados objetivos de descarbonización y de neutralidad climática. Es decir, que los objetivos de la neutralidad y de la descarbonización se acompañan de mecanismos de evaluación y seguimiento de las medidas con repercusiones climáticas para garantizar la supeditación y coherencia con los citados objetivos[45]. En definitiva, la descarbonización de la economía es una exigencia de Derecho Internacional y del Derecho de la Unión Europea que se ha traducido en la legislación española en un principio que se ha erigido en uno de los principales criterios de interpretación de las normas jurídicas con repercusiones climáticas, incluido el RD 815/2013 que aprobó el Reglamento de emisiones industriales. Una aplicación restrictiva de las disposiciones de dicho reglamento que dificulte o imposibilite la utilización de la biomasa generada por la actividad de la empresa para la producción de energía eléctrica, supondría vulnerar dicho principio, faltar a la debida coherencia climática de las acciones sectoriales y obstaculizar la consecución de los objetivos de descarbonización y de neutralidad climática asumidos por España. Por todo ello, esa interpretación restrictiva no cabe en nuestro vigente ordenamiento jurídico.
5. 5. Inviabilidad de una interpretación de biomasa contraria al principio economía circular. El principio de la economía circular se consagró oficialmente en la Comunicación de la Comisión de 2 de diciembre de 2015, titulada “Cerrar el círculo: un Plan de Acción de la UE para la economía circular”[46]. Ese plan de acción se propuso iniciar una “transición a una economía más circular, en la cual el valor de los productos, los materiales y los recursos se mantenga en la economía durante el mayor tiempo posible, y en la que se reduzca al mínimo la generación de residuos”. La UE acometió con dicho plan de acción el camino de “transformar nuestra economía” con el objetivo de alcanzar una “economía sostenible, hipocarbónica, eficiente en el uso de los recursos y competitiva”. Dando por ejecutadas las medidas previstas en el primer Plan de Acción para la economía circular[47], y en cumplimiento de una de las acciones previstas en el Pacto Verde Europeo, el 11 de marzo de 2020 se aprobó el “Nuevo Plan de Acción para la Economía Circular: por una Europa más limpia y más competitiva”[48] que fija una triple línea de actuaciones directas y otras transversales. Las actuaciones directas se agrupan en torno a tres ejes: el establecimiento del marco para una política de productos sostenibles; la identificación de las cadenas de valor clave de los productos (electrónica y TIC; baterías y vehículos; envases y embalajes; plásticos; productos textiles, construcción; y edificación; alimentos, agua y nutrientes); y una política de residuos más rigurosa en apoyo de la prevención de residuos, el refuerzo de la circularidad de los residuos y de las sustancias y creación de un mercado europeo de materias primas secundarias eficiente. La economía circular se presenta ya, explícita o implícitamente, como un principio jurídico caracterizado por su carácter mediato o instrumental (es un medio para lograr la sostenibilidad) y por su vocación transformadora (pretende un cambio sistémico del modelo económico), lo que le dota de un carácter transversal y le confiere una potencia expansiva muy notable, pudiendo impregnar a todos los sectores del Derecho ambiental e, incluso, en sus concepciones más expansivas, a muchos sectores del Derecho público[49]. La eficacia del principio jurídico de la economía circular como inspirador de la legislación es innegable. Al menos en el sector de los residuos, ninguna de las recientes disposiciones ha dejado de aludir a la economía circular como guía, objetivo y fundamentación de la misma. Tanto en la legislación, como en la jurisprudencia puede apreciarse la vinculación del principio de la economía circular con la jerarquía de residuos[50]. Así sucede, por ejemplo, con una de las definiciones de economía circular más relevantes, por su efecto armonizador y uniformizador, que es la establecida por el Reglamento (UE) 2020/852 del Parlamento Europeo y del Consejo de 18 de junio de 2020 relativo al establecimiento de un marco para facilitar las inversiones sostenibles. Dicho Reglamento establece que las actividades económicas que pueden considerarse ambientalmente sostenibles deben contribuir sustancialmente a alguno de los objetivos medioambientales, no causar ningún perjuicio significativo a dichos objetivos, y llevarse a cabo con una serie de garantías mínimas y ajustándose a los criterios técnicos de selección fijados por la Comisión (art. 3). Pues bien, uno de los seis objetivos medioambientales es la “transición hacia una economía circular” (art. 9, d), que es definida en los términos siguientes (art. 2. 9): “un sistema económico en el que el valor de los productos, materiales y demás recursos de la economía dura el mayor tiempo posible, potenciando su uso eficiente en la producción y el consumo, reduciendo de este modo el impacto medioambiental de su uso, y reduciendo al mínimo los residuos y la liberación de sustancias peligrosas en todas las fases del ciclo de vida, en su caso mediante la aplicación de la jerarquía de residuos”. Esa alusión final a la aplicación de la jerarquía de residuos no es irrelevante o meramente testimonial. Cuando el artículo 13.1 del Reglamento establece los criterios que permiten considerar que una actividad contribuye sustancialmente a la transición a la economía circular, se puede comprobar que todos ellos están implicados en la jerarquía de residuos. El propio precepto, antes de ofrecer esa larga enumeración de criterios, vincula expresamente los dos conceptos al decir que “se considerará que una actividad económica contribuye de forma sustancial a la transición hacia una economía circular, en particular, a la prevención, la reutilización y el reciclaje de residuos…”. Esto quiere decir que el Reglamento concibe la jerarquía de residuos como la vía más directa para avanzar hacia la transición a una economía circular. Esa misma vinculación de la economía circular con la jerarquía de residuos es también apreciable en la jurisprudencia[51] y en la práctica administrativa europea[52]. El proyecto de la empresa para sus residuos de biomasa constituye una evidente mejora en la circularidad de sus productos y residuos. Se evita llevar los residuos al vertedero y, en su lugar, se utilizan como combustible y fuente de energía renovable. Una interpretación del RD 815/2013 de emisiones industriales que impidiera la utilización como biomasa de subproductos menos contaminantes que otros que explícitamente admite como tales, iría no solo en contra de la finalidad de la normativa de emisiones, sino que también incumpliría la jerarquía de residuos establecida con carácter preceptivo en la legislación europea y estatal de residuos, e iría contra el imperante principio de la economía circular.
5. 6. Contradicción de una interpretación restrictiva de biomasa con el principio de un desarrollo sostenible respetuoso del medio ambiente y generador de empleo. El principio de desarrollo sostenible es el paradigma básico y fundamental del Derecho ambiental. Dicho principio propugna conciliar el respeto al ambiente y el desarrollo económico. Su definición canónica es la que se plasmó en el informe «Nuestro Futuro Común» (más conocido como Informe Brundtland)[53]: «El desarrollo sostenible es el desarrollo que satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades.» Sin perjuicio de las dificultades para concretar su eficacia como principio jurídico, y de las adiciones y transformaciones de su significado, desde sus orígenes hasta su última consagración en los Objetivos del Desarrollo Sostenible, lo cierto es que la sostenibilidad sigue siendo el paradigma fundamental del Derecho ambiental[54]. El desarrollo sostenible también se ha erigido en el principio fundamental del Derecho climático. Así se reconoce tanto en la normativa internacional y europea[55], como en la jurisprudencia climática[56]. No es de extrañar, por ello que el primero de los principios rectores que enumera la LCCTE sea el del “desarrollo sostenible” (art. 2, a). Además, el principio del desarrollo sostenible se refuerza y complementa con la emergencia de los dos nuevos paradigmas de la estabilidad climática y de la economía circular que constituyen las sendas idóneas para implantar un desarrollo sostenible. Dicho de otro modo: la transición a una economía hipocarbónica y circular es la transición hacia una auténtica sostenibilidad[57]. Más allá de su eficacia como principio jurídico y del papel que debe jugar en la interpretación del ordenamiento jurídico, debe advertirse también el carácter social que tiene la idea de sostenibilidad. Cuando la LCCTE enumera sus finalidades no olvida mencionar “la implantación de un modelo de desarrollo sostenible que genere empleo decente y contribuya a la reducción de las desigualdades”. El proyecto de la empresa de valorización de sus residuos de biomasa, además de satisfacer las exigencias de la economía circular y de la descarbonización y, por ende, del desarrollo sostenible en su vertiente económica y ambiental, presenta importantes beneficios sociales derivados de una importante inversión económica y, sobre todo, de la creación de al menos diez puestos de trabajo. En consecuencia, la exclusión de la aplicación del RD 815/2013 de emisiones industriales a los residuos de biomasa de la empresa constituye una interpretación prohibida por ser contraria no sólo a los principios y objetivos de la legislación climática, energética y de residuos, sino que además sería contraria al hegemónico principio jurídico del desarrollo sostenible.
VI. CONCLUSIONES Primera. Los residuos del proceso de producción de la empresa han sido caracterizados (según los informes y análisis técnicos elaborados por el CENER y AIMPLAS) como residuos biodegradables de origen vegetal (celulosa) que tienen la condición de biomasa conforme a la Directiva (UE) 2018/2001 relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables. Además, dichos subproductos presentan similares e incluso mejores valores en comparación con otras biomasas que se incineran en la misma Comunidad Autónoma. Segunda. La definición de biomasa establecida por el Real Decreto 815/2013 (que aprueba el Reglamento de emisiones industriales) se aparta indebida e inmotivadamente de la definición de biomasa establecida en la normativa de referencia sobre la biomasa: el Reglamento 2018/1999, de 11 de diciembre, relativo a la Gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima y, por remisión de éste, en la Directiva (UE) 2018/2001 relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables. La coherencia y univocidad que son propias del ordenamiento jurídico exigen rechazar una interpretación simplista y literal de la definición del RD 815/2013. Además, dados los términos insuficientes, imprecisos e indeterminados de dicha definición, resulta especialmente necesario interpretarla en relación “con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquéllas” (art. 3.1 Código civil). Tercera. El principio (y el deber) de fomento de las energías renovables –y, de entre ellas, especialmente la biomasa– es un principio consagrado en el más alto nivel normativo de la Unión Europea, que exige interpretar la definición de biomasa del RD 815/2013 en el sentido más favorable a su utilización energética. Una interpretación restrictiva de esa definición, que excluyera de su ámbito de aplicación a subproductos de biomasa como los de la empresa supondría un incumplimiento del deber –que el TFUE impone a todos los poderes públicos– de fomentar el uso prioritario de la biomasa y de las demás fuentes de energía renovable. Cuarta. La normativa sobre emisiones industriales (de prevención y control integrados de la contaminación) tiene como finalidad “alcanzar una elevada protección del medio ambiente en su conjunto” (art. 1 del RD 815/2013). La definición de biomasa del citado RD 815/2013 tiene como único propósito la determinación de los valores límites de emisión de la combustión de diversas actividades, entre las que se encuentra la biomasa. La combustión de los subproductos de biomasa de la empresa es menos contaminante para el medio ambiente y menos nociva para la salud humana que la de otros residuos de biomasa incluidos en la definición del RD 815/2013. Excluir de su definición de biomasa a sustancias que lo son con arreglo a su normativa de referencia (la del sector energético) e impedir que su utilización como combustible suponga un mejor balance ambiental de su destino final, constituye una interpretación de biomasa contraria al espíritu y finalidad de la propia normativa de emisiones industriales. Quinta. Entre las medidas de apoyo establecidas en la Directiva (UE) 2018/2001 se encuentra el deber de racionalizar y simplificar los procedimientos de autorización del uso de energías renovables y la prohibición de los procedimientos que resulten desproporcionados e innecesarios. Una interpretación literal y restrictiva de la definición de biomasa del RD 815/2013 es contraria a estas exigencias, ya que resultaría desproporcionado e innecesario, someter a la biomasa de la empresa a criterios autorizatorios más exigentes y limitativos que los previstos para sustancias que son más contaminantes. Sería, además, claramente contrario al principio de “primero, la eficiencia energética”, establecido en la citada Directiva (UE) 2018/2001 (art. 15.1) dado que la solución de incinerar los subproductos de biomasa de la empresa es mucho más eficiente desde el punto de vista energético que su tratamiento en vertedero. Sexta. La descarbonización de la economía es una exigencia de Derecho Internacional y del Derecho de la Unión Europea que se ha traducido en la legislación española en un principio esencial para la interpretación de las normas jurídicas con repercusiones climáticas, incluido el RD 815/2013. Una aplicación restrictiva de sus disposiciones que dificulte o imposibilite la utilización de la biomasa generada por la actividad de la empresa para la producción de energía, supondría vulnerar dicho principio, faltar a la debida coherencia climática de las acciones sectoriales y obstaculizar la consecución de los objetivos de descarbonización y de neutralidad climática asumidos por España. Séptima. El principio de economía circular y el de la jerarquía de residuos exigen también una interpretación de la definición de biomasa del RD 815/2013 que sea conforme con dichos principios. El proyecto de la empresa para sus residuos de biomasa constituye una evidente mejora en la circularidad de sus productos y en la jerarquía de residuos, puesto que evita llevar los residuos al vertedero para ser utilizados como fuente de energía renovable. Una interpretación del RD 815/2013 de emisiones industriales que impida la utilización como biomasa de subproductos menos contaminantes que otros que explícitamente admite como tales, no solo es contraria a la finalidad de la normativa de emisiones, sino que además vulnera la jerarquía de residuos establecida con carácter preceptivo en la legislación europea y estatal de residuos y, al mismo tiempo, contradice el principio de la economía circular. Octava. El proyecto de la empresa de valorización de sus residuos de biomasa, además de cumplir con las exigencias del desarrollo sostenible en su vertiente económica y ambiental, presenta importantes beneficios sociales derivados de la creación de puestos de trabajo. Por ello, una interpretación de la definición de biomasa del RD 815/2013 contraria a dicho proyecto, constituye una interpretación prohibida por ser contraria al hegemónico principio jurídico del desarrollo sostenible.
VII. Bibliografía.
NOTAS
|
||||||
