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Resumen: La Ley 19/2022, de 30 de septiembre, para el reconocimiento de personalidad jurídica a la laguna del Mar Menor y su cuenca, entró en vigor el pasado 3 de octubre de 2022. Desde entonces, la laguna y su cuenca vertiente gozan de personalidad jurídica, lo que permite que cuente, en palabras del comité promotor de la norma, “con el instrumento más vanguardista a nivel internacional para la protección de la naturaleza”. Sin embargo, un significativo sector de la doctrina especializada cuestiona que este reconocimiento aporte algún grado de protección ambiental singular que no pudiera garantizarse a través de mecanismos ya existentes en nuestro ordenamiento jurídico. Pese a ello, la norma si parece incorporar una verdadera acción popular que, abierta sin restricciones, rompe con el elemento diferenciador de la acción prevista en la Ley 27/2006, de 18 de julio, de Acceso a la Justicia Ambiental, que limita la extensión subjetiva a determinadas ONGs. Se supera con ello uno de los principales obstáculos del acceso a la justicia ambiental. Si bien, la ausencia de costas y la extensión subjetiva de la acción pública al total de ciudadanos, puede incrementar de forma ostensible una litigiosidad no siempre justificada, cuestión de gran interés presente la incertidumbre jurídica que se dimana de los derechos y prohibiciones previstos en la norma.
Abstrac: The Law 19/2022, dated September 30, for the recognition of legal personality to the Mar Menor lagoon and its basin, came into effect on October 3, 2022. Since then, the lagoon and its adjacent basin enjoy legal personality, which, in the words of the norm's promoting committee, "provides the most cutting-edge international instrument for nature protection." However, a significant portion of specialized doctrine questions whether this recognition provides any degree of unique environmental protection that could not be ensured through mechanisms already existing in our legal system. Despite this, the norm does seem to incorporate a genuine form of public action that, open without restrictions, breaks with the differentiating element of the action provided for in Law 27/2006, dated July 18, on Access to Environmental Justice, which limits the subjective scope to certain NGOs. This overcomes one of the main obstacles to access to environmental justice. However, the absence of costs and the extension of public action to all citizens may significantly increase litigation that is not always justified, a matter of great interest given the legal uncertainty stemming from the rights and prohibitions outlined in the norm. Palabras clave: acción popular, medio ambiente, personalidad jurídica, Mar Menor. Keywords: public action, environment, legal personality, Mar Menor.
Sumario: I. LA LEY DE RECONOCIMIENTO DE PERSONALIDAD JURÍDICA AL MAR MENOR Y EL POSICIONAMIENTO DE LA DOCTRINA AMBIENTAL.
I. LA LEY DE RECONOCIMIENTO DE PERSONALIDAD JURÍDICA AL MAR MENOR Y EL POSICIONAMIENTO DE LA DOCTRINA AMBIENTAL. En términos muy generales, situamos el punto de partida para abordar la cuestión objeto de estudio en las raíces iusfilosóficas de un teórico cambio de paradigma que afectaría de lleno a la propia concepción ambiental. Nos referimos a los postulados que, insipirados en la Justicia ecológica, defienden un desplazamiento del antropocentrismo por el ecocentrismo. Y más concretamente, la superación de la protección antropocéntrica instrumental del ambiente[1]. Esto es, se deja atrás la perspectiva tradicional (antropocéntrica), basada en la idea de la simple protección y defensa del ambiente desde el hombre y para el hombre, que concibe el medio ambiente como objeto de derecho y protección por los poderes públicos y la sociedad; acercándonos a una nueva visión (ecocéntrica) en la que el medio ambiente se consagra como sujeto de derechos y en la que se prioriza el valor intrínseco de la naturaleza y las limitaciones impuestas por la capacidad del medio ambiente para satisfacer las necesidades presentes y futuras, que se erigen como deber moral[2]. Lo cierto es que, con independencia de compartir o no estos postulados, el cambio que se apunta parece tener unas consecuencias cada vez más evidentes, que se proyectan con especial intensidad en la forma de abordar el ejercicio de la defensa jurídica del medio ambiente[3]. Este sería el caso de la Ley 19/2022, de 30 de septiembre, para el reconocimiento de personalidad jurídica a la laguna del Mar Menor y su cuenca (LRPJMMC), que entró en vigor el pasado 3 de octubre de 2022[4]. Desde entonces, el ecosistema del Mar Menor —la laguna y su cuenca vertiente— goza de personalidad jurídica, lo que permite que cuente, en palabras del comité promotor de la ILP, “con el instrumento más vanguardista a nivel internacional para la protección de la naturaleza”. Sin embargo, no se trata esta de una opinión pacífica. La ley ha recibido duras críticas por parte de señalados sectores de la doctrina especializada[5]. Y, además, ha sido objeto de un recurso de inconstitucionalidad interpuesto por Vox y que el TC admitió a trámite el pasado 7 de febrero de 2023[6]. Son muchos y muy variados los motivos de crítica que la doctrina esgrime: insuficiencia jurídica del texto normativo; posturas ambientales regresivas; vulneración del sistema de distribución constitucional de competencias; quebranto del principio de seguridad jurídica. Si bien, el inicio real del debate podría situarse en los motivos que brinda el preámbulo de la Ley y que vendrían a justificar su aprobación. Así, la norma alude tanto a la grave crisis que en materia socioambiental, ecológica y humanitaria viven el Mar Menor y los habitantes de sus municipios ribereños; como a la insuficiencia del actual sistema jurídico de protección, y ello a pesar de las importantes figuras e instrumentos de carácter regulador que se han ido sucediendo a lo largo de las últimas tres décadas[7]. Como decimos, la discusión podría comenzar aquí, planteando si realmente el problema está en la insuficiencia del sistema jurídico, como advierte el preámbulo de la norma, o en la ineficacia del Derecho ante la falta manifiesta de voluntad política. Y es que, en realidad, el Mar Menor lleva siendo objeto de protección jurídica desde hace más de treinta años. Desde la Ley 3/1987, de 23 de abril de Protección y Armonización de Usos del Mar Menor, hasta la promulgación, hace tan sólo dos años, de la Ley 3/2020, de 27 de julio, de Recuperación y Protección del Mar Menor, el marco normativo es notable[8]. Por tanto, el problema real no está en la falta de protección, sino en la falta de efectividad del Derecho ambiental. Una efectividad condicionada, en el caso de la laguna, no solo por la inactividad de la Administración pública, sino también, por la ausencia de una verdadera voluntad política y social que durante años ha favorecido, pese a conocer las consecuencias, la preponderancia de intereses económicos por encima de los ambientales. Como señalan SORO MATEO y ÁLVAREZ CARREÑO, en realidad, “bastaría que el ordenamiento jurídico ambiental vigente se aplicara de forma efectiva para que se pudiera percibir una evidente mejora en los resultados proteccionistas que, por ahora se echan de menos en casi todas las áreas de aplicación”[9]. De acuerdo con esto, es perfectamente cuestionable que el reconocimiento de la personalidad jurídica al Mar Menor aporte algún grado de protección ambiental singular que no pudiera garantizarse a través de mecanismos ya existentes en nuestro ordenamiento jurídico. Sin embargo, y es aquí donde quiere reparar este trabajo, sí parece incidir en los requisitos procesales que permitirán el oportuno ejercicio de acciones “penales, civiles, ambientales y administrativas”[10]. Nos referimos a la legitimación activa en general y a la acción pública en particular como instrumento de garantía de la tutela judicial efectiva del medio ambiente, ahora del Mar Menor. De todas las cuestiones que plantea la LRPJMMC, nos centramos a continuación en el análisis de la acción pública que se introduce en el art. 6 y cuya incorporación a nuestro ordenamiento jurídico pretende ser un refuerzo de la tutela administrativa y judicial de los derechos del Mar Menor. El tenor literal del precepto es el siguiente: “Cualquier persona física o jurídica está legitimada para la defensa del ecosistema del Mar Menor, y puede hacer valer los derechos y las prohibiciones de esta ley y las disposiciones que la desarrollen a través de una acción presentada en el Tribunal correspondiente o Administración Pública. Dicha acción judicial se presentará en nombre del ecosistema del Mar Menor como la verdadera parte interesada. La persona que ejercite dicha acción y que vea estimada su pretensión tendrá derecho a recuperar todo el coste del litigio emprendido, incluidos, entre otros, los honorarios de abogados, procuradores, peritos y testigos, y estará eximido de las costas procesales y de las fianzas en materia de medidas cautelares”. A través de este instrumento parecen removerse dos de los principales obstáculos de la tutela judicial efectiva en materia ambiental: la legitimación para el ejercicio de acciones y los costes derivados del procedimiento. Un significativo avance respecto a la acción ambiental que precisa de un análisis más detallado.
II. LA EXTENSIÓN SUBJETIVA Y ÁMBITO OBJETIVO MATERIAL DE LA ACCIÓN PÚBLICA DEL MAR MENOR . La legitimación del Comité de Representantes y la legitimación pública. La Ley declara en su art. 1 la personalidad jurídica de la laguna del Mar Menor y de su cuenca, reconociéndolo como sujeto de derechos. Dejamos de lado aquí la mayor o menos eficacia de esta medida desde el punto de vista de la protección jurídico ambiental y nos centramos en exclusiva en los efectos procesales cuyas consecuencias, a priori, parecen ser más destacables[11]. La norma atribuye al ecosistema aptitud para ser titular de derechos y de obligaciones, así como capacidad para ser parte (art. 6.1.3.º LEC) y para comparecer en el proceso (por medio de las personal que legalmente lo representen (art. 7.4 LEC)[12]. Nos encontramos, por tanto, ante un primer reconocimiento de legitimación para el ejercicio de acciones, judiciales y extrajudiciales, en defensa de los derechos de Mar Menor: la legitimación propia de quien es titular de la relación jurídica u objeto litigioso (art. 10 LEC). En este caso, tratándose de una persona jurídica, hará ejercicio de esa legitimación quien lo represente legalmente (7.4 LEC): el denominado Comité de Representantes. A este Comité se le reconoce, conforme al art. 3 de la Ley 19/2022, de 30 de septiembre, funciones como la propuesta de actuaciones de protección, conservación, mantenimiento y restauración de la laguna y también la de vigilancia y control del cumplimiento de los derechos de la laguna y su cuenca. Aunque excede el objeto de análisis aquí propuesto, debe destacarse la necesidad de conciliar estas funciones con las reconocidas al Consejo del Mar Menor creado por la Ley 3/2020, de 27 de julio, de recuperación y protección del Mar Menor que, como máximo órgano colegiado consultivo y de participación en materia de protección integral del Mar Menor se le atribuyen, entre otras, la valoración de las distintas actuaciones necesarias para la mejora progresiva de la laguna[13]. Efectuado este paréntesis, la ley no hace ninguna referencia más al posible ejercicio de acciones por parte del Comité de Representantes por lo que cabe entender que, en caso del ejercicio de acciones judiciales, este quedará sujeto al régimen general de costas procesales que corresponda según la jurisdicción donde se actúe. Tampoco cabe apreciar beneficio alguno para el Comité en relación a posibles fianzas vinculadas a potenciales medidas cautelares. Lo anterior contrasta no solo con la situación de las ONGs en el ejercicio de la acción pública en materia ambiental, que, como beneficiarias de la asistencia jurídica gratuita, quedarían liberadas de los costes del procedimiento en línea con los últimos pronunciamientos del TS[14]. Sino también, con los sustanciales avances que en esta materia introduce el art. 6 de la LRPJMM, respecto al actor público al que se eximen tanto de la condena en costas, como de la prestación de fianzas en materia cautelar. Junto con la legitimación del Comité de Representantes, la Ley introduce en su art. 6 una verdadera acción pública. Y es que, a diferencia de lo que ocurre en la acción pública ambiental, aquí si se preserva el elemento esencial que la define como tal: que “se permita el ejercicio de la acción a cualquier ciudadano”[15]. Por tanto, la LRPJMMC rompe con el elemento diferenciador de la Ley 27/2006, de 18 de julio, de acceso a la justicia ambiental que, como vimos, limita la extensión subjetiva a las ONGs que cumplen una serie de requisitos específicos. Esto admite una doble reflexión: De un lado, la extensión subjetiva de la acción pública parece satisfacer a un determinado sector de la doctrina que entiende que, “la eficacia de los derechos e intereses colectivos ambientales exige que la tutela judicial se abra sin restricciones”[16]. De ahí que se pusiera en duda el acierto de la Ley 27/2006, de 18 de julio, al crear un discutible monopolio del control jurisdiccional objetivo en los contenciosos ambientales a favor de las ONGs[17]. Sin embargo, pugna con el acierto señalado por otro sector doctrinal que, como Martín Mateo, ven en la fórmula de la Ley de acceso a la justicia ambiental la opción más satisfactoria, al reconocerse la legitimación procesal ambiental o ecológica solo a determinados grupos especializados, creados específicamente para la defensa de intereses de esta índole, “ya que no es misión de los ciudadanos aislados procurar el correcto funcionamiento del Estado de Derecho”[18]. La segunda reflexión parte del fundamento que justificaba la restricción subjetiva de la acción pública ambiental y que no es otro que “la necesidad de introducir moderación frente a ciertos abusos que se han detectado en el ejercicio de la acción pública en otros ámbitos sectoriales, como es el caso del urbanismo”[19]. Y es que, de acuerdo con los pronunciamientos del TS, la acción pública no tiene más limite en su ejercicio que la buena fe[20]. Bien, ante esto cabe advertir un posible aumento de litigiosidad promovido por el reconocimiento de la acción pública y la posible eliminación de los costes del proceso, que al final actúan como un freno de la actividad judicial. Y dentro de este incremento de litigiosidad, el riego consustancial de que muchas de las acciones que se ejerciten respondan más a un ánimo de perjudicar a un tercero, que a la realidad de buscar la protección del Mar Menor. Sobre esta cuestión resulta interesante destacar que el propio TS ha reconocido cierto grado de irrelevancia a los motivos secundarios, como la venganza, que pueden acompañar a la defensa de la legalidad en el ejercicio de acciones públicas[21]. Esto es, se asume que, en el ejercicio de las acciones públicas, es posible que además de defender la legalidad, el actor público acompañe intereses menos dignos sin que su presencia implique per se un abuso de derecho[22]. Por tanto, en cuanto a la legitimación, la LRPJMMC hace un doble reconocimiento: en primer lugar, la propia del titular de la relación jurídica o el interés legítimo, que recae en el Comité de Representantes, y en segundo término, una verdadera acción pública a favor de cualquier ciudadano para el ejercicio de acciones.
2. Ámbito objetivo material de la acción popular del Mar Menor. Menos claro que el ámbito subjetivo es todo lo que concierne al ámbito objetivo material de esta acción que aparece delimitado en el arts. 2 de la norma, precepto que regula los derechos que se reconoce al Mar Menor “a cargo de los gobiernos y los habitantes ribereños”. La doctrina ha sido muy contundente sobre esta cuestión.
2.1. De la indefinición de los derechos recogidos en la LRPJMMC y el riesgo de inconstitucionalidad de la norma. De acuerdo con el art. 2 de la LRPJMMC cualquier persona física o jurídica está legitimada para la defensa del ecosistema del Mar Menor pudiendo hacer hacer valer derechos como el derecho a la protección, a la conservación, al mantenimiento y, en su caso, restauración, e incluso, derechos tan imprecisos como el derecho a existir como ecosistema y a evolucionar naturalmente. La doctrina subraya la indefinición del contenido de estos derechos y el riesgo inherente a esta situación. Como señalan SORO MATEO y Álvarez Carreño, “el contenido de este precepto constituye, en una suerte de pirueta conceptual, una declaración a la inversa de los deberes ya constitucionalizados en el art. 45 CE y concretados en toda la normativa que deriva de este precepto constitucional”. Mantienen los referidos autores que se trata en puridad de deberes de conservación, protección, mantenimiento y, en su caso, restauración que además no se concretan, ¿se restaurará conforme a las disposiciones del Anexo III de la LRMA? ¿se protegerá y conservarán en los términos que derivan de su plan de gestión?”[23]. Es decir, nos encontramos en realidad ante principios generales del derecho ambiental que no aportan nada nuevo sobre los derechos que ya se desarrollan en la normativa ambiental correspondiente. En una línea igual de crítica, Lozano Cutanda sostiene que “decir que la laguna del Mar Menor tiene «derecho a existir y a evolucionar naturalmente» y que este derecho «significa el respeto a la ley ecológica» es de una vaguedad absoluta, al igual que lo es el «derecho a la protección» o a la «conservación», por lo que reconocer la acción pública para hacerlo valer ante la Administración y los tribunales vulnera frontalmente el principio de seguridad jurídica. No hay ninguna concreción de cuáles son las conductas que pueden infringir el derecho de la laguna a «existir y evolucionar naturalmente», con lo que la decisión queda al albur de los tribunales que habrán de determinar, en cada caso y a instancia de cualquier persona, si determinada actividad o proyecto permite o no «asegurar el equilibro y la capacidad de regulación del ecosistema ante el desequilibrio provocado por las presiones antrópicas procedentes mayoritariamente de la cuenca vertiente»”[24]. Lo anterior pone en duda la adecuación a derecho de la norma, advirtiéndose el severo riesgo de que termine siendo declarada inconstitucional por vulnerar el art. 9.3 CE. Un riesgo que, lejos de mitigarse, se ha visto reforzado a la luz de la total ausencia de concreción de estos derechos y de su contenido en el proyecto de Real Decreto de desarrollo de la Ley 19/2022, de 30 de septiembre[25]. Y es que, el futuro reglamento no parece recoger el guante de la necesaria definición del alcance de los derechos del Mar Menor, y en especial, de las limitaciones y prohibiciones que las Administraciones Públicas pueden aplicar en este espacio, y se limita, por el contrario, a tratar cuestiones de carácter organizativo, lo cual podría facilitar una posible aplicación arbitraria de la Ley. Otra cuestión que resulta de obligada mención, aunque no nos podamos detener aquí, es la de los conflictos competenciales que de su contenido pueden suscitarse, máxime a la luz de la constitucionalidad reconocida de la Ley 3/2020, de el 27 de julio, de recuperación y protección del Mar Menor. Recordemos que son dos normas cuyo anclaje constitucional estriba respectivamente en las competencias estatales y autonómicas sobre medio ambiente. De ahí que, si el constitucional no la declara inconstitucional, seguramente imponga estrictas medidas de cómo interpretar algunos de sus preceptos.
2.2. De la especial referencia «a cargo de los gobiernos y los habitantes ribereños». Asimismo, se plantea dudas sobre las posibles implicaciones que puedan derivar de la afirmación recogida en la ley respecto a que los derechos a la protección, conservación, mantenimiento y, en su caso, restauración del Mar Menor serán «a cargo de los gobiernos y los habitantes ribereños». Es decir, la norma no aclara qué quiere decir exactamente la expresión «a cargo de» pudiendo llegar al absurdo de que sean los municipios ribereños, los ciudadanos, quienes deban asumir las tareas y los costes de restauración; o incluso, que los habitantes ribereños puedan incurrir en responsabilidad por inactividad ante la falta de adopción de medidas de conservación y mantenimiento, si esto fuera posible. Además, Soro Mateo y Álvarez Carreño no dudan en destacar “el llamativo y proscrito carácter regresivo de este precepto, al perdonar de plano a los causantes de la contaminación”. Y se cuestionan si de verdad se pretende que sean los habitantes ribereños, junto a los gobiernos (en realidad, Administraciones) los que deban a correr con los gastos de restauración. De ahí que señalen que el precepto “debería decir a cargo de los responsables, porque esta ley no puede desplazar el régimen de responsabilidad administrativa y penal de las Administraciones públicas. Este precepto choca de plano con el principio «quien contamina paga» y contraviene en consecuencia el derecho europeo y el art. 45.3 CE, que es fundamento de la responsabilidad ambiental derivada de la contravención de los deberes y del derecho subjetivo al medio ambiente de las personas ex art. 45.1 y 2 CE”[26]. Y no solo eso, sino que, como veremos, cabe conectar esta cuestión con el derecho a recuperar los costes del procedimiento de quienes, de conformidad con lo dispuesto en el art. 6 LRPJMMC, ejerciten la acción y vea estimadas sus pretensiones, puesto que este derecho al reintegro parece no quedar afecto por las excepciones previstas en el art. 139 LJCA. De este modo, la norma deja abiertas interesantes incógnitas, puesto que, si bien reconoce ese derecho a recuperar los costes, no concreta, sin embargo, a quien se le debe imputar la carga de abonarlos. Y es aquí donde podría llegar a plantearse si la expresión «a cargo de los gobiernos y habitantes ribereños» puede tener un sentido poco esperado.
3. La posible extensión de la acción pública a la jurisdicción civil. Especial mención merece la interacción de los art. 4 y 6 de la LRPJMMC, puesto que la combinación de ambos preceptos podría generar dudas respecto a la verdadera extensión de la acción pública. Es decir, la norma legitima a cualquier persona física o jurídica para actuar tanto en vía administrativa, como en los ordenes jurisdiccionales civil, penal y contencioso- administrativo. Respecto a estos dos último no hay problema alguno puesto que la acción pública se reconoce con carácter general en el ámbito penal y de forma excepcional en la LJCA. Sin embargo, no tiene reconocimiento alguno en la LEC. No se trata de una cuestión menor, puesto que es evidente que, el Mar Menor puede sufrir agresiones de mano de particulares, planteándose la duda de si el actor popular puede hacer ejercicio de acciones civiles, como, por ejemplo, una acción denegatoria[27]. Esta ausencia de legitimación pública en el ámbito civil es lo que justifica que la Ley 27/2006, de 18 de julio, de acceso a la justicia ambiental, se separe del Convenio de Aarhus donde encuentra su razón de ser. Y es que, mientras que en el Convenio extiende la acción pública también a los actos u omisiones de los particulares, nuestra ley nacional restringe su objeto a los actos u omisiones de las autoridades públicas. Esta restricción no es gratuita. Ello se debe a que, como explica Rego Blanco “los derechos subjetivos sobre bienes jurídicos tales como el medio ambiente, ya natural ya urbano, o la cultura, sólo son tutelables, en cuanto tales (o si se prefiere, en sí mismos considerados), ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Se configuran por el ordenamiento jurídico, por tanto, como derechos estrictamente público-subjetivos, ejercitables ante las Administraciones Públicas y susceptibles de amparo en el seno de la Jurisdicción contencioso-administrativa (así, como penal, en otro orden de cosas)”[28]. En todo caso, se trata de algo ya resuelto por la jurisprudencia que señala que, las cuestiones que afecten a derechos privados quedan fuera de la acción pública, debiendo ejercitar la acción aquellos que sean titulares de la relación sustantiva controvertida o tengan interés legítimo[29]. Y en estos mismos términos se traslada, por ejemplo, a la regulación de la acción pública en sectores materiales del derecho administrativo como es en materia de igualdad efectiva entre hombres y mujeres, prevista en el art. 12 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo[30]. Por tanto, no cabe entender que el art. 4 de la LRPJMMC habilite al ciudadano, que así lo considere, para accionar en la jurisdicción civil. Legitimación que en este caso solo le corresponderá al Comité de Representantes.
III. LA REMOCIÓN DE LOS OBSTÁCULOS ECONÓMICOS EN LA ACCIÓN POPULAR DEL MAR MENOR. La práctica jurídica permite identificar, como uno de los principales obstáculos en el acceso efectivo a la justicia ambiental, el de los costes del proceso. Como señala Ruiz de Apodaca, “el primero de los elementos disuasorios para entablar una acción judicial lo constituye el riesgo de ser condenado a abonar las costas procesales del litigio, propias y de la otra parte, en caso de desestimación del recurso, tal y como prevé la LJCA”. Si bien, en los contenciosos ambientales ocupa un lugar igualmente determinante para la tutela judicial efectiva el de las fianzas y cauciones en medidas cautelares. Ambas cuestiones, condena en costas y fianzas y cauciones en las cautelares ambientales, merecen ser analizadas en relación a la acción pública que nos ocupa. La dicción literal del art. 6 de la LRPJMMC plantea ciertas dudas en su redacción que la práctica viene a aclarar por vía de lo imposible. Así, aun cuando en principio podrían tener cabida interpretaciones dispares — como la de quienes sostienen que la exención de costas y fianzas en materia de medidas cautelares se limita a los casos en los que se estime la acción, y la de aquellos otros que consideran que existe una exención de ambas cosas en todo caso— en realidad, motivos de imposibilidad material limitan a una sola las interpretaciones coherentes. Y en este sentido, debe entenderse que la norma introduce una exención total tanto de costas y fianzas, al margen por tanto del criterio de vencimiento.
1. Los costes del procedimiento. 1.1. Costas procesales. En relación a las costas procesales pueden confrontarse dos interpretaciones dispares. Una interpretación literal pasaría por entender que, solo la persona que ejercite dicha acción y vea estimada su pretensión tendrá derecho a recuperar todo el coste del litigio y estará eximido de las costas procesales. Es decir, solo se eximiría de la condena en costas a quienes ejerciten la acción y vean estimadas sus pretensiones. Se trata de una interpretación posible pero absurda, que nada añadiría respecto al régimen general previsto en la LJCA[32]. Además, chocaría bastante con el reconocimiento de la asistencia jurídica gratuita a favor de las ONG en el ejercicio de la acción popular ambiental que las exime de las costas[33]. Estas no asumirán el pago de los gastos del juicio, derecho que se extiende no solo a primera instancia, sino también a segunda o instancia de apelación[34]. No ocurriría lo mismo en el ejercicio de la acción pública del Mar Menor donde el riesgo de costas se asocia con el vencimiento del mismo por lo que la propuesta de la acción pública de la LRPJMMC sería más regresiva en este sentido. Una segunda interpretación, mucho más lógica, es la de entender el actor público quedaría liberado de las costas procesales en caso de vencimiento, estimación parcial o desestimación total de sus acciones. Alcanzándose con ello una de las peticiones tradicionales del derecho ambiental y que implica vencer los principales obstáculos económicos al acceso a la justicia. Ahora bien, las costas siempre han sido un disuasorio del ejercicio abusivo de acciones. De ahí que la ausencia de costas y la extensión subjetiva de la acción al total de ciudadanos pueda incrementar de forma ostensible una litigiosidad no siempre justificada, pues, como hemos visto, ni siquiera la existencia de un ánimo de perjudicar a un tercero es siempre causa suficiente para apreciar un abuso de derecho, único limite al ejercicio de la acción. Una cuestión a la que no debe restársele importancia presente la incertidumbre jurídica que se dimana de los derechos y prohibiciones previstos en el art. 2 de la LRPJMMC. Por tanto, en materia de costas procesales, más que por la exención total, podría haberse optado por conciliar los criterios de vencimiento y de mala fe y temeridad, incorporando cierto grado de moderación. En este sentido, una opción perfectamente válida podría haber sido la de incorporar “un régimen especial de condena en costas por el que se aplicaran el criterio de vencimiento cuando las pretensiones son estimadas (total o parcialmente) y el de temeridad o mala fe cuando son desestimadas”[35].
1.2. Otros costes del procedimiento: abogado, procurador, peritos, testigos. Otra cuestión de fundamental importancia es la que se refiere a la recuperación de los costes del procedimiento pues, como advierte Lozano Cutanda, “el coste económico que puede suponer un proceso, en especial por las pruebas periciales, puede constituir un obstáculo importante para que la participación y el acceso a la justicia sea real y efectiva cuando se trata de entidades sin ánimo de lucro que se enfrentan a la Administración o a empresas privadas”[36]. En ese sentido, el art. 6 LRPJMMC garantiza que quien ejercite la acción y vea estimadas sus pretensiones recuperará los costes del procedimiento, sin que su derecho al reintegro se vea afectado por las excepciones previstas en el art. 139 LJCA. Esto es, que se aprecie por el juzgador serias dudas de hecho o de derecho, o que se puedan limitar las costas a una parte de éstas o hasta una cifra máxima. Esto, que parece de lo más razonable, se acompaña de ciertas incógnitas. Y es que, como plantea Cordón Moreno, “habrá que preguntarse si el reconocimiento de tal derecho (al reintegro) comporta la derogación ad casum de las excepciones a la aplicación del criterio del vencimiento en la condena en costas o, en el caso de que la respuesta fuera negativa, quién estará obligado al reintegro cuando el juez estime la pretensión y no condene en costas aplicando aquellas excepciones”[37]. Se trata de una duda práctica de fundamental interés porque el precepto solo reconoce el derecho al reintegro de los costes, pero no concreta a quien se le debe imputar la carga de abonarlos. Entre las opciones posibles podría estar la de imponer al Mar Menor el pago de dichos costes dado que, no solo es el interesado real, sino que, además, dispondrá de financiación propia[38]. O que, de la forma menos esperada, la expresión “a cargo de los gobiernos y habitantes ribereños” tome sentido y sea a estos a quienes les corresponda asumir dicho coste. Por otra parte, el art. 6 también garantiza el derecho de reintegro de costes a quien ejercite la acción y vea estimadas sus pretensiones, pero lo que no dice el precepto es qué pasa con los costes de quien recibe una estimación parcial o una desestimación. La falta de alusión permite deducir que en estos supuestos será el actor público quien deberá asumir los costes del procedimiento en su integridad, (su letrado, su procurado, testigos, las periciales) con independencia de las costas. Se trataría de un paso atrás en el acceso a la justicia respecto a los derechos que se reconocen a las ONGs titulares de la acción ambiental. Y es que, en la medida en la que estas tienen derecho de asistencia jurídica gratuita por disposición legal, este derecho engloba todos estos costes[39].
2. Fianzas en materia de medidas cautelares en el Mar Menor. Sin duda, un momento decisivo para los demandantes de justicia ambiental es el de la determinación de las cuantías exigidas a modo de caución o garantía para hacer frente a los posibles perjuicios derivados de la imposición de medidas cautelares. El coste inasumible de muchas fianzas se muestra como uno de los principales obstáculos de la justicia cautelar ambiental[40]. Sobre esta cuestión parece razonable entender que la LRPJMMC prevé una exención total de las fianzas[41]. Esta interpretación supone un paso más allá del conseguido en el caso de la acción popular ambiental. Y es que, las ONGS, aun siendo beneficiarias de la asistencia jurídica gratuita, no tienen, respecto a las cauciones y garantías, beneficio alguno[42]. La Ley 1/1996, de 10 de enero, en su art. 6, no menciona la caución entre las prestaciones de sus beneficiarios, por lo que, en principio, cabe entender que el reconocimiento a la asistencia jurídica gratuita no exime de la prestación de caución[43] Ahora bien, es cierto que la tendencia jurisprudencial es a limar el obstáculo aquí planteado. Así, aunque la prestación de caución constituye normalmente un presupuesto necesario para la adopción de la medida cautelar, cabe la posibilidad de que el juez estime que la caución no es necesaria. Corresponderá al juzgador, atendiendo al caso concreto y a la protección del interés ambiental prevalente, valorar la oportunidad de la misma, así como su cuantía[44]. Esta discrecionalidad del juzgador ha favorecido una línea jurisprudencial por la que se acuerdan medidas cautelares sin necesidad de prestar caución, o imponiendo cauciones de importe meramente simbólico[45]. Por tanto, es perfectamente posible que puedan otorgarse medidas cautelares sin exigencia de caución. Y es aquí donde encontraría su principal justificación la exención de fianzas en el ejercicio de la acción pública del Mar Menor. Sin duda, un paso más allá que el dado por la Ley de Acceso a la Justicia Ambiental. Ahora bien, no debe olvidarse que, “la exención de caución podría contribuir al planteamiento de solicitudes infundadas y, sobre todo, a la desprotección del sujeto pasivo”[46]. Quizá, para minimizar este riesgo, podrían quedar previstas una regla general y unas excepciones que permitieran ponderar tanto las circunstancias del caso y el contenido de la pretensión ejercitada en la demanda, como las consecuencias económicas, garantizando el derecho a la tutela judicial sin desprotege a ninguna de las partes.
IV. CONCLUSIONES 1. Acogida desigual de la norma y la ineficacia del derecho ambiental como verdadero debate. La ley ha tenido una acogida desigual dividiendo a la doctrina entre quienes defienden su condición de instrumento de vanguardia en la protección de la naturaleza y aquellos que ponen en duda su eficacia. Son muchos y muy variados los motivos de crítica que la doctrina especializada esgrime: insuficiencia jurídica del texto normativo; posturas ambientales regresivas; vulneración del sistema de distribución constitucional de competencias; quebranto del principio de seguridad jurídica. Motivos que además fundamentan el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por Vox y admitido por el TC el pasado 7 de febrero de 2023. Si bien, el verdadero debate se sitúa en determinar si estamos ante una insuficiencia del sistema jurídico de protección o se trata, en realidad, de una falta de efectividad del Derecho ambiental. Una efectividad condicionada, en el caso de la laguna, no solo por la inactividad de la Administración pública, sino también, por la ausencia de una verdadera voluntad política y social que no ha sabido encontrar un equilibrio entre los intereses concurrentes. De ahí que sea perfectamente cuestionable que el reconocimiento de la personalidad jurídica al Mar Menor aporte algún grado de protección ambiental singular que no pudiera garantizarse a través de mecanismos ya existentes en nuestro ordenamiento jurídico.
2. Extensión subjetiva de la legitimación: el Comité de Representantes y la legitimación pública. La Ley declara en su art. 1 la personalidad jurídica del Mar Menor y de su cuenca, reconociéndolo como sujeto de derechos. Se le atribuye por tanto aptitud para ser titular de derechos y de obligaciones, así como capacidad para ser parte (art. 6.1.3.º LEC) y para comparecer en el proceso por medio de la persona que legalmente lo represente (art. 7.4 LEC). Se trata de la legitimación propia de quien es titular de la relación jurídica u objeto litigioso que, en el caso del Mar Menor, se ejercitará por el Comité de Representantes (art. 3 LRPJMMC). La ley no hace ninguna referencia más al posible ejercicio de acciones por parte de este Comité, de forma que, en caso del ejercicio de acciones judiciales, quedará sujeto al régimen general de costas procesales, sin que tampoco se le reconozca beneficio alguno en relación a posibles fianzas cautelares. Lo anterior contrasta no solo con la situación de las ONGs en el ejercicio de la acción pública, sino también con los avances que en esta materia introduce la LRPJMMC. Y es que, el art. 6 de la norma introduce una verdadera acción pública que, abierta sin restricciones, rompe con el elemento diferenciador de la acción prevista en la Ley 27/2006, de 18 de julio, de Acceso a la Justicia Ambiental que limita la extensión subjetiva a determinadas ONGs. Ahora bien, el hecho de que el actor público quede exento tanto de la condena en costas, como de la prestación de fianzas cautelares puede plantear un doble escenario: bien un posible aumento de litigiosidad resultado de la eliminación de gran parte de los costes del procedimiento; o bien, un mínimo ejercicio de esta acción fruto de la necesidad de que el actor siga afrontando el pago de los gastos propios sin que se le reconozca el derecho a recuperar los costes salvo en el supuesto de estimación total de sus pretensiones.
3. Falta de concreción sobre los derechos y obligaciones a cargo de los gobiernos y los habitantes ribereños. La norma no aclara qué quiere decir exactamente con la afirmación de que los derechos a la protección, conservación, mantenimiento y, en su caso, restauración del Mar Menor serán «a cargo de los gobiernos y los habitantes ribereños». Esta falta de claridad podría conducir al absurdo de que sean los municipios ribereños, los ciudadanos, quienes deban asumir las tareas y los costes de restauración; o incluso que los habitantes ribereños puedan incurrir en responsabilidad por inactividad ante la falta de adopción de medidas de conservación y mantenimiento, de ser esto posible. Además, esta cuestión puede conectarse con el derecho a recuperar los costes del procedimiento de quienes ejerciten la acción pública (ex art. 6) y vean estimadas sus pretensiones, puesto que este derecho al reintegro parece no quedar afecto por las excepciones previstas en el art. 139 LJCA y la norma no especifica a quien se le debe imputar la carga de abonarlos.
4. La posible extensión de la acción pública a la jurisdicción civil. La norma legitima a cualquier persona física o jurídica para actuar tanto en vía administrativa como en los ordenes jurisdiccionales civil, penal y contencioso administrativo. Esta aparente extensión de la acción pública hacia la jurisdicción civil plantea dudas razonables, dado que la LEC no hace reconocimiento alguno del posible ejercicio de dicha acción. Esta restricción no es gratuita. Los derechos subjetivos sobre bienes jurídicos como el medio ambiente se configuran en el ordenamiento jurídico como derechos estrictamente público-subjetivos, ejercitables ante las Administraciones Públicas y susceptibles de amparo en el seno de la jurisdicción contencioso-administrativa. La jurisprudencia señala que las cuestiones que afecten a derechos privados quedan fuera de la acción pública debiendo ejercitar la acción los titulares de la relación sustantiva controvertida o quienes tengan interés legítimo. Por tanto, no cabe entender que el art. 4 de la LRPJMMC habilite al ciudadano que así lo considere para accionar ante la jurisdicción civil, limitándose esta legitimación al Comité de Representantes.
5. Costes del procedimiento y las fianzas en las medidas cautelares. La LRPJMMC libera al actor público de las costas procesales en caso de vencimiento, estimación parcial o desestimación total de sus acciones. Se supera así uno de los principales obstáculos del acceso a la justicia ambiental. Si bien, la ausencia de costas y la extensión subjetiva de la acción pública al total de ciudadanos, puede incrementar de forma ostensible una litigiosidad no siempre justificada, cuestión de gran interés presente la incertidumbre jurídica que se dimana de los derechos y prohibiciones previstos en el art. 2 de la LRPJMMC. Una posible solución a esta cuestión hubiera sido la conciliación de los criterios de vencimiento y de mala fe y temeridad en la imposición de costas procesales. Junto con lo anterior, el art. 6 LRPJMMC garantiza que quien ejercite la acción y vea estimadas sus pretensiones recuperará los costes del procedimiento, sin que su derecho al reintegro se vea afectado por las excepciones previstas en el art. 139 LJCA. El precepto solo reconoce el derecho al reintegro de los costes, pero no concreta a quien se le debe imputar la carga de abonarlos. El precepto tampoco aclara que pasa con los costes de quien recibe una estimación parcial o le desestiman sus pretensiones. De esta falta de concreción se puede deducir que será el actor público quien deberá asumir los costes del procedimiento en su integridad, (su letrado, su procurado, testigos, las periciales) con independencia de las costas. Por último, la LRPJMMC prevé una exención total de las fianzas en materia cautelar. Se trata de un mayor avance que el conseguido en el caso de la acción popular ambiental, que no prevé beneficio alguno respecto a las cauciones y garantías. En cualquier caso, este logro debe contextualizarse en la constatada tendencia jurisprudencial que se orienta a favorecer la superación de este obstáculo, permitiendo la adopción de medidas cautelares sin necesidad de prestar caución o imponiendo cauciones de importe meramente simbólico. Ahora bien, quizá de haber recurrido a una regla general y a sus posibles excepciones, se hubiera compensado un posible riesgo de ejercicio abusivo, garantizando el derecho a la tutela judicial sin desprotege a ninguna de las partes.
BIBLIOGRAFÍA
NOTAS
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