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1. LA POLÍTICA MARÍTIMA DE LA UNIÓN EUROPEA Y SU RECEPCIÓN EN EL ESTADO ESPAÑOL 1.1 El origen de la política marítima integrada El origen de la Política marítima integrada de la Unión Europea (PMIUE) puede situarse en la Comunicación, de 10 de octubre de 2007 “Una política marítima integrada para la Unión Europea”[2], que asume por primera vez el compromiso de ofrecer una respuesta integrada a los efectos de todas las actividades que se desarrollan en el mar como espacio polidisputado,. La vulnerabilidad creciente de los litorales, las aguas costeras cada vez más frecuentadas, el papel clave de los océanos en el sistema climático y el deterioro incesante del medio ambiente marino reclaman esta respuesta integrada que tenga en cuenta los distintos usos del mar y las distintas actividades que hasta la fecha y en el futuro se despliegan en el medio marino. Pero la PMIUE no trata sólo de compatibilizar las actividades que se desarrollan en el mar con la política de protección del medio ambiente marino, sino que pone el foco en el posible despliegue de las actividades económicas marinas, concibiéndose como una política multifuncional que, además de la vertiente ambiental, anuncia un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, y que pretende facilitar la aplicación de la posterior Comunicación, de 3 de marzo de 2010 “Europa 2020. Una estrategia para un crecimiento”[3], cuyo objetivo es generar elevados niveles de empleo, productividad y cohesión social, promoviendo, asimismo, una economía más competitiva, más verde y que haga un uso más eficaz de los recursos, todo ello como respuesta a la crisis económica del momento. Los sectores marítimos y costeros, se entiende, encierran un importante potencial de crecimiento sostenible, por lo que el objetivo ahora es otorgar seguridad jurídica a los inversores y reducir el negativo impacto medioambiental de actividades marítimas tales como la emisión de contaminantes o el vertido de sustancias nocivas.[4] En la misma línea, la Comunicación, de 13 de septiembre de 2012 “Crecimiento azul: Oportunidades para un crecimiento marino y marítimo sostenible”, pone el acento en la necesidad de ordenar el espacio marítimo, con el fin de incrementar la confianza de los inversores en la denominada economía azul. Finalmente, la Directiva 2014/89, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, por la que se establece un Marco para la ordenación del espacio marítimo (DMOEM) culminó estas iniciativas y se ocupó de definir la ordenación del espacio marítimo en la Unión Europea, como el proceso mediante el cual las autoridades competentes del Estado miembro analizan y organizan las actividades humanas en las zonas marinas con el fin de alcanzar objetivos ecológicos, económicos y sociales.[5] La Política marítima integrada es concebida, pues, con una visión holística, que persigue fomentar la adopción coordinada y coherente de decisiones a fin de maximizar el desarrollo sostenible, el crecimiento económico y la cohesión social de los Estados miembros, en especial en lo que respecta a las regiones costeras, insulares y ultraperiféricas de la Unión, así como a los sectores marítimos, por medio de políticas coherentes en el ámbito marítimo y de la cooperación internacional, pues no debe perderse de vista que el elemento supra o extrajurisdicccional resulta clave cuando se configuran o se diseñan instrumentos y herramientas jurídicas que deben ser aplicadas en el medio marino.
2. Instrumentos para la ordenación y ámbito de aplicación de la Directiva Marco para la ordenación de espacio marítimo Como resultado de la evolución referida, la Directiva 2014/89 va a asumir una función holística e integradora. El principal instrumento para la ordenación del espacio marino que introduce, como puede deducirse, es el planificador, que se erige como instrumento estratégico transversal que permite a las autoridades públicas y a los grupos de interés aplicar un planteamiento coordinado, integrado y transfronterizo que otorgue la anhelada seguridad jurídica para las inversiones y el desarrollo económico en el mar, como ya se había anunciado en las sucesivas comunicaciones. En esta lógica, los planes de ordenación marítima (POM) son concebidos por la norma comunitaria como instrumentos que determinan la distribución espacial y temporal de las correspondientes actividades y usos, existentes y futuros, con el fin de contribuir al desarrollo y el crecimiento sostenibles en el sector marítimo, aplicando un enfoque ecosistémico, que promueva la coexistencia de las actividades y usos preexistentes, el desarrollo sostenible de los sectores energéticos en el mar, el transporte marítimo y los sectores de la pesca y de la acuicultura. Ahora bien, la norma comunitaria no se olvida de la conservación, protección y mejora del medio ambiente, incluidos los efectos del cambio climático[6], la promoción del turismo sostenible y, entre otros, la extracción sostenible de materias primas, objetivos comunitarios que, en este momento, ya contaban con un respaldo normativo y apuntaban a condicionar necesariamente la sobrevenida ordenación integrada de los mares en los años sucesivos. Así, tal y como se estableció con anterioridad por la Directiva 2008/56/CE, de protección de medio marino (DPMM), además de la conservación de las áreas marinas protegidas, la ordenación del espacio marítimo debía compatibilizarse con la consecución de otro de los objetivos de la norma comunitaria sobre medio marino, esto es el “buen estado medioambiental del medio marino”, al que se llegaría a partir de indicadores que harían las veces de los niveles genéricos de referencia en los suelos. Los POM, instrumento planificador integrado que tienen su origen en la DMOEM deberían contribuir a este objetivo ambiental, constituyendo el ordenamiento de la protección del medio marino el pilar medioambiental de la PMIUE. Asimismo, la DMOEM, consciente de la necesidad de integrar los condicionamientos ambientales referidos en la planificación marítima, además de respetar los derechos de participación y de cumplir las obligaciones de transparencia, de conformidad con la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, recuerda que los POM deberían, además, someterse a evaluación ambiental estratégica. Por otra parte, la transposición y aplicación de la DMOEM debía llevarse a cabo, en la mayor medida posible, a partir de los mecanismos y normas nacionales, regionales y locales ya existentes, incluidos los establecidos en la Recomendación 2002/413/CE del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la aplicación de la gestión integrada de las zonas costeras en Europa (GITZ)[7] y en la Decisión 2010/631/UE del Consejo sobre la celebración, en nombre de la Unión Europea, del Protocolo relativo a la gestión integrada de las zonas costeras del Mediterráneo[8]. Esta loable recomendación, sin embargo, se enfrentó de inmediato al limitado ámbito de aplicación de la DMOEM[9]. En este sentido, el art. 1.2 de la norma comunitaria estableció que en el contexto de la política marítima integrada de la Unión, el presente marco dispone que los Estados miembros determinen y apliquen una ordenación del espacio marítimo con el fin de contribuir a los objetivos que se indican en el artículo 5, teniendo en cuenta las interacciones entre tierra y mar y la mejora de la cooperación transfronteriza, de conformidad con las disposiciones pertinentes de la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar (CNUDM)”. Pero, a renglón seguido, aunque a primera vista pudiera parecer que se estaba apostando decididamente, no solo por la integración intersectorial de políticas, sino también por la gestión integrada de zonas costeras, sin embargo, cuando la DMOEM define su ámbito de aplicación, excluye, como regla general, excepcionable a voluntad de los Estados miembros, la zona litoral y las aguas costeras, al establecer que “La presente Directiva se aplicará a las aguas marinas de los Estados miembros sin perjuicio del resto de la normativa de la Unión. No se aplicará a las aguas costeras ni a partes de las mismas objeto de medidas de ordenación territorial en un Estado miembro, a condición de que así se comunique en los planes de ordenación marítima”[10]. Esta solución, justificada en la inexistencia de competencias comunitarias en sede territorial, resultó poco ambiciosa y desconocía las posibilidades normativas comunitarias que se derivan de la competencia ambiental, sí desplegada hasta sus últimas consecuencias cuando de lo que se trataba era de establecer una Política Marco de Aguas. Y ello, porque los condicionantes ambientales que derivan de la DMA han condicionado y siguen condicionando la planificación hidrológica y sí afectan, en cambio, a las aguas costeras y a las aguas de transición. Esta indefinición, que deja en manos de los Estados miembros la inclusión, dentro del ámbito de aplicación de los POM, de las aguas costeras, ha tenido una respuesta apocada por parte del ya muy criticado Real Decreto 363/2017, de 8 de abril, de transposición de la DMOEM y por el que se establece un marco para la ordenación del espacio marítimo en el ordenamiento español (ROEM)[11]. La norma reglamentaria, después de declarar, como la Directiva que traspone, que tendrá en cuenta las interacciones entre tierra y mar y la mejora de la cooperación transfronteriza, de conformidad con las disposiciones pertinentes de la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar de 1982 (CONVEMAR), restringe su ámbito territorial de aplicación (art. 2.1), estableciendo que se aplicará a todas las aguas marinas, incluidos el lecho, el subsuelo y los recursos naturales, en las que el Reino de España ejerza soberanía, derechos soberanos o jurisdicción, así como a la plataforma continental española, excluyéndose su aplicación a la ordenación del territorio y urbanismo y a las aguas costeras y a partes de las mismas que sean objeto de medidas de ordenación del territorio y urbanismo y a las aguas de zona de servicio de los puertos, a condición de que así se establezca en los planes de ordenación del espacio marítimo. Queda claro que el legislador, o más bien la Administración española, pues se trata de una norma reglamentaria, decidió otorgar prevalencia a la planificación territorial y urbanística que extienda su ámbito de aplicación a las aguas costeras, aunque cada POM, que apruebe el Consejo de Ministros para cada demarcación marina, podrá optar por otra solución, integrando también la ordenación del litoral[12]. Queda por ver, entonces, qué dirán respecto al ámbito territorial los POEM, pues está pendiente que los mismos sean publicados próximamente[13] y de ello dependerá una apuesta decidida o no por la GIZC.
3. MIENTRAS TANTO LA GOBERNANZA DE LA NATURALEZA SE HABÍA TEÑIDO DE AZUL 3.1 Primeros pasos hasta la consagración de las áreas marinas protegidas La preocupación por la protección de los espacios naturales marinos es relativamente reciente y en Europa podemos situarla en la segunda mitad del siglo XX, a partir de la declaración del Parque Nacional de Port-Cros (Francia). En España, en cambio, hubo que esperar a 2008 para asistir a la declaración de lo que sería la primera área íntegramente marina protegida, El Cachucho (Asturias)[14]. A pesar de esta tardanza, ello no significa, en cambio, que parte de los espacios naturales protegidos en nuestro país, hasta entonces, no comprendieran alguna parte marina, sino todo lo contrario, pues es precisamente en ese espacio de confluencia tierra mar donde de ordinario se desarrollan hábitat dignos de protección, sobre los que pronto desplegó también toda su acción el Derecho comunitario sobre patrimonio natural. Para la mejor comprensión de la evolución del derecho de la protección del medio marino, podemos distinguir dos grandes fases. Una primera, en la que el marco jurídico se encuentra en la normativa sobre protección de la naturaleza, y nos referimos a la Ley de espacios naturales protegidos de 1975, sustituida después por la Ley 4/1989 de Conservación de la naturaleza y de la flora y fauna silvestre (LENFS); y una segunda, inaugurada por la Ley 42/2007, de Patrimonio Natural y Biodiversidad (LPNB), que ya contempla expresamente las áreas marinas como figura ad hoc referida exclusivamente al medio marino –aunque podrá comprender cierta parte terrestre, en el caso de que exista una justificada continuidad ecológica entre ambas zonas-, y cuyo régimen jurídico se desarrolla después por la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protección del medio marino (LPMM), que traspone la Directiva 2008/56 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de junio de 2008 marco sobre la estrategia marina (DPMM). No obstante, debe advertirse que aún antes de la declaración de AMPS ex LPMM, con motivo del cumplimiento de la Directiva hábitat, fueron declarados abundantes los LIC marinos, algunos de los cuales ya constituyen ZEC. Esta progresiva atención de nuestro ordenamiento jurídico sobre la conservación del medio marino es resultado de una paralela evolución, como puede imaginarse, a nivel europeo. Así, el origen de la referida DPMM, que es transpuesta a nuestro ordenamiento jurídico por la LPMM se encuentra en el VI Programa de Acción Comunitaria en materia de Medio Ambiente de 2001[15] y en las Comunicaciones de la Comisión Europea, de 2 de octubre de 2002, “Hacia una estrategia de protección y conservación del medio ambiente marino”[16] y de 24 de octubre de 2005 “Estrategia temática sobre la protección y la conservación del medio ambiente marino”[17]. Puede decirse, entonces, que ya en los primeros años del siglo XXI se advierte un especial interés por preservar el medio marino, partiendo de que es un patrimonio muy valioso, rico en biodiversidad y que, en consecuencia, ha de ser conservado y, cuando sea viable, rehabilitado, con el objetivo final de mantener la biodiversidad y preservar la diversidad y el dinamismo de unos océanos y mares que sean limpios, sanos y productivos. Además, a partir de la DPMM se pone de relieve la importancia de promover la integración de las consideraciones medioambientales en todas las políticas para consolidar el pilar medioambiental para la futura política marítima de la Unión Europea. Este ambicioso y nuevo marco de acción se desarrolló de modo paralelo a la constitución de la RED natura 2000, que supuso la creación de zonas especiales de conservación marinas (ZEC) -en aplicación de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (Directiva hábitat)- y de zonas de especial protección para las aves en el medio marino (ZEPAS) -derivadas de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres(Directiva Aves)- coexistiendo las figuras de protección derivadas de estas normas comunitarias con las figuras de protección nacionales –y autonómicas- entre las que aparecían las áreas marinas protegidas (AMPs). Esta protección a través de una figura ad hoc -las AMPs-, creada por la DPMM se justificó en la contribución al cumplimiento de los compromisos internacionales adquiridos en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible y en el Convenio sobre la diversidad biológica, aprobado mediante la Decisión 93/626/CEE del Consejo. Desde este momento se empieza, asimismo, a dar prioridad a alcanzar o mantener un buen estado ambiental del medio marino comunitario, más allá de la creación de áreas marinas protegidas (AMP) que, a partir de un enfoque ecosistémico, debería hacer posible un uso sostenible de los bienes y servicios marinos, a partir de la coherencia e integración entre las distintas políticas, especialmente la pesquera. La DPMM estableció la obligación de los Estados miembros de elaborar su estrategia marina nacional para cada región o subregión, con el doble objetivo de proteger, preservar y recuperar los ecosistemas marinos presentes en los mares europeos y prevenir y reducir los vertidos al medio marino, transcendiéndose la periclitada protección focalizada de áreas marinas y otorgándose relevancia a la protección de la calidad de las aguas marinas en general, de modo paralelo a como lo haría la DMA respecto de las masas de agua que forman parte de su ámbito objetivo de aplicación. Por todo lo anterior, puede decirse que la DPMM incorpora toda la herencia de la política de biodiversidad europea que había sido desplegada hasta el momento y la desarrolla específicamente para el ámbito marino, dotándola de una mayor complejidad, a través del enfoque ecosistémico, al incorporar también el objetivo del buen estado de calidad de las aguas marinas para el año 2020[18], que se comprende junto con la protección de las AMPs en las nuevas estrategias. Se asumen, pues, al menos sobre el papel, los compromisos de “Detener en 2020 la pérdida de biodiversidad y la degradación de los servicios ecosistémicos de la Unión Europea” establecidos en la Estrategia Europea para la Biodiversidad 2020[19]. 3.2 Avances en relación con el buen estado ambiental del medio marino El horizonte temporal para lograr y mantener el buen estado del medio marino que fijaba finalmente la DPMM fue el pasado año 2020. El Informe de la Comisión al Parlamento europeo y al consejo relativo a la aplicación de la Directiva marco sobre la estrategia marina, de 26 de junio de 2020[20], lleva a cabo un análisis de la aplicación de la Directiva y se pronuncia sobre los diversos objetivos de la misma. - Así, en relación con las AMPS, se comprueba cómo se ha duplicado el espacio designado como zonas marinas protegidas en Europa desde 2012, alcanzando más del 10% de la cobertura de sus aguas y cumpliendo los compromisos mundiales. Las zonas marinas protegidas eficaces (es decir, zonas protegidas y gestionadas de manera eficaz) pueden realmente evitar la pérdida y degradación de especies y hábitats, generar un efecto indirecto que aumente la biomasa de especies explotadas comercialmente, capturar carbono orgánico e inorgánico que contribuya a la mitigación del cambio climático, aumentar la protección de las costas como importante instrumento de adaptación, aumentar la resiliencia de los ecosistemas ante las especies invasivas o el calentamiento global, atrapar o diluir los contaminantes como el exceso de nutrientes, impulsar actividades turísticas y recreativas sostenibles, y constituir centros de refugio de inestimable valor para la investigación y la innovación técnica. Sin embargo, muchas de las zonas marinas protegidas de Europa siguen sin gestionarse adecuadamente y no pueden evaluarse en términos de coherencia y eficacia debido a la falta de instrumentos y flujos de datos adecuados. - En cuanto a la pérdida de Biodiversidad, se constata que ésta no se ha detenido en Europa. La biodiversidad de los ecosistemas marinos sigue siendo vulnerable en los mares de Europa y el buen estado de los hábitats y las especies no está garantizado. Los hábitats de los fondos marinos están sometidos a una importante presión en los mares europeos a partir de los efectos acumulativos de la pesca, la evolución de las costas y otras actividades como la la defensa contra las inundaciones, la construcción de puertos, la eliminación de desechos sólidos, la producción de energías renovables y los efectos de prácticas no sostenibles de acuicultura. Además, aproximadamente el 7% de las especies marinas alóctonas son potencialmente invasoras; es preciso continuar con el estudio de su impacto en las comunidades autóctonas, los ecosistemas y sus servicios. Las principales vías de introducción de estas especies en los mares de Europa parecen ser el transporte marítimo (49%) y los corredores marítimos e interiores, como el canal de Suez (33%). Se necesitan medidas para abordar mejor estas vías principales y minimizar las nuevas introducciones teniendo en cuenta las especificidades regionales. - La eutrofización es otro grave problema ambiental del medio marino, y el 46% de las aguas costeras europeas está incumpliendo el objetivo de lograr el buen estado medioambiental en relación con este indicador. Los aportes de nutrientes procedentes de fuentes puntuales en la UE han disminuido considerablemente, aunque los insumos procedentes de fuentes difusas, es decir, las pérdidas derivadas de las actividades agrícolas, continúan siendo elevadas. - La contaminación química se ha reducido, por lo que se refiere a los bifenilos policlorinados (PCB), algunos plaguicidas organoclorados y compuestos antiincrustantes a base de colorantes, y vertidos de petróleo. Sin embargo, estas sustancias son muy persistentes y, por tanto, siguen estando presentes en el medio marino, existiendo, además en el Mediterráneo focos costeros contaminados por plomo en la biota y por mercurio en los sedimentos. Es importante destacar que las evaluaciones actuales se centran en un número limitado de contaminantes y que muchas sustancias peligrosas para el medio ambiente no se controlan ni evalúan Los artículos de plástico son el componente más abundante de los desechos marinos. Por ejemplo, los plásticos de un solo uso representan el 50% del recuento de desechos en las playas europeas y los artes de pesca que contienen plásticos representan otro 27%[21]. - Por lo que se refiere al ruido marino, dado que se prevé que la mayoría de las actividades humanas que provocan ruidos subacuáticos continuos e impulsivos aumenten en el futuro, es probable que aumente también la presión del ruido subacuático. A fin de minimizar el impacto, la limitación o la compensación de las emisiones de ruido subacuático deben tenerse en cuenta en una fase temprana, al planificar el despliegue de la tecnología o la actividad industrial pertinentes (por ejemplo, corredores de transporte marítimo, parques eólicos). - Finalmente, en relación a la integración, aunque la estrategia del Crecimiento azul comparte el principio clave de sostenibilidad con la DMMM, si no se aplica de manera sostenible, puede estar potencialmente en contradicción con esta para lograr un buen estado medioambiental, especialmente en vista de la posible expansión de actividades marítimas como la energía y la acuicultura en alta mar. Estas actividades tienen un papel importante que desempeñar en la transformación de nuestra sociedad y nuestra economía en un sistema sostenible y en un continente sin emisiones de carbono, establecido como objetivo por el Pacto Verde. Se refiere el informe a los parques eólicos marinos, como infraestructuras necesarias para acabar con la dependencia de los combustibles fósiles. También la acuicultura sostenible garantiza la seguridad alimentaria y una dieta sostenible, al tiempo que evita una mayor presión por la utilización del suelo. La futura estrategia eólica marítima y las Directrices estratégicas para el desarrollo sostenible de la acuicultura de la UE revisadas, que se adoptarán en 2020, contribuirán a tal fin e incluirán todas las consideraciones medioambientales pertinentes.
3.3 ¿Algunos avances en Gobernanza marina? Un elemento fundamental de la gobernanza marina que aportó en su momento la DPMM es la participación del público, en coherencia con los paralelos avances en sede de participación ambiental. Concretamente se establece la obligación de los Estados miembros de velar por que las partes interesadas puedan participar en la aplicación de esta norma comunitaria, además de la obligación de poner a disposición del público resúmenes sobre los elementos del Plan de Acción para la elaboración de las Estrategias marinas, al objeto de que puedan presentar sus observaciones. Asimismo, se debe facilitar acceso a la información de acuerdo a lo previsto en la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, sobre el acceso del público a la información medioambiental y transpuesta al Derecho español mediante la Ley 27/2006. No se concreta, no obstante, el alcance de esta participación, más allá de la participación en los procedimientos de elaboración y revisión de las Estrategias, y prácticamente no avanza nada respecto a la participación que contempla la LPNB, salvo en lo que se refiere a la declaración de AMPS, que en todo caso, se llevará a cabo a través de Real Decreto, lo cual, al menos garantiza una mayor participación que el procedimiento de declaración de parques y reservas, que suele tener lugar a través de instrumento legal. Por lo demás, nada se dice de la GIZC, de los eventuales espacios marinos de interés particular, aún no contemplados por la normativa básica estatal, por lo que, puede decirse que resultan de aplicación, como sucede en el medio terrestre, dos instrumentos jurídicos que pueden ser tenidos como auténticos modelos para la gobernanza de las AMPs: los convenios de colaboración para la gestión integral del litoral –muy útil si se quieren integrar las competencias de las diversas Administraciones Públicas- y la custodia del territorio aplicada al medio marino que todavía tiene un amplio camino por recorrer. Queda mucho, pues, en avanzar en esta gobernanza del medio marino, tanto a escala regional y nacional como sucede también a escala internacional. Queremos dar cuenta, no obstante, de una reciente iniciativa en este sentido. La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia acaba de aprobar el esperadísimo Decreto n.º 42/2021, de 31 de marzo, por el que se aprueba la “Estrategia de Gestión Integrada de Zonas Costeras del Sistema Socio-Ecológico del Mar Menor y su Entorno”[22] que, inspirada en un modelo de gobernanza, en el que la Administración pública no solo asume papeles de autoridad sino también facilita el encuentro y el diálogo entre las partes interesadas, pretende afrontar los principales problemas y conflictos que afectan al sistema socio-ecológico del Mar Menor (SSMM), formulando orientaciones para una política pública de GIZC en un marco de gobernanza con fines destinados a la sostenibilidad del bienestar humano y la conservación ecológica, centrando la atención en la gestión de los bienes públicos y comunes del SSEMM. Se persigue, en suma, fortalecer la capacidad institucional y favorecer la coordinación y cooperación entre diferentes escalas territoriales de gestión pública, involucrando a todos los agentes sociales e institucionales implicados o interesados en la administración del SSEMM, “promoviendo la conciencia pública sobre su valor con objeto de incidir en el comportamiento social y facilitando el diálogo entre diferentes disciplinas del conocimiento orientándolas, además, hacia una mejor integración con los procesos de toma de decisiones en el ámbito público y privado”. Con este modelo participativo de gestión se persigue aportar líneas estratégicas prioritarias para el desarrollo de los distintos sectores de actividad en el Mar Menor (turismo, agricultura, actividades náuticas y deportivas, urbanismo, minería, pesca...)[23]. Si bien debemos felicitarnos por esta iniciativa, a la vez debemos ser conscientes de que llega tarde, por lo que la reversión de sistema socio-ecológico que pretende ordenar debe ir acompañada de medidas para la restauración ecológica de la laguna. En relación con la restauración, la Estrategia advierte que siempre debe valorarse como primera opción la restauración pasiva, evaluando si la eliminación de la presión que provoca el impacto da como resultado una recuperación natural, priorizándose las soluciones basadas en la naturaleza y potenciando el desarrollo de infraestructura verde-azul. Ello, no obstante, no implica que no resulte de aplicación el ordenamiento jurídico de la restauración ambiental de la laguna, como se verá infra al abordar uno de los más complejos retos ambientales que tiene planteado el medio marino, que es su restauración. La lamentable situación del Mar Menor nos recuerda que aún tenemos la oportunidad de restaurar nuestros ecosistemas marinos si actuamos de forma decisiva y coherente y alcanzamos un equilibrio sostenible entre el modo en que nos desenvolvemos en la tierra y cómo utilizamos los mares y nuestro impacto en el medio marino. Y en dicha línea se sitúan ahora, como se verá infra, la nueva Estrategia de la UE sobre Biodiversidad para 2030 y Pacto Verde Europeo.
4. RETOS DE LA ESTRATEGIA DE BIODIVERSIDAD DE LA UE PARA 2030 EN EL MEDIO MARINO: INCREMENTAR LA SUPERFICIE DE AMPS, LA RESTAURACIÓN DEL MEDIO MARINO Y LA GOBERNANZA DEL MAR A pesar de los esfuerzos derivados de toda la política de protección del medio marino, puede decirse que persisten e incluso se observa una agravación de los problemas, no ya por la necesidad de incrementar el número y el ámbito espacial de las AMPs, sino porque continúa produciéndose e incrementándose la contaminación marina como consecuencia, sobre todo, de actividades desarrolladas en tierra. La aportación de nutrientes procedente de vertidos directos e indirectos, las emisiones de CO2 y metano, el ruido subacuático, los pesticidas, los metales pesados, la basura de plásticos y otros tipos de contaminación, alguna de ella emergente y que aún carece de regulación se une a la sobrepesca y del ejercicio de actividades en el mar[24]. Y es que la blue economy ocasiona el 23 % de los problemas ambientales del medio marino, superada por las emisiones de CO2, responsables del 33 % del deterioro del mar y los océanos por acidificación, frente al 44%, que se corresponde con las actividades desarrolladas en tierra, generadoras de residuos de todo tipo, incluidos los plásticos, así como los vertidos. La Estrategia de la Biodiversidad de la Unión Europea 2030 “Traer la naturaleza a nuestras vidas”, hecha pública el 20 de mayo de 2020, incorpora los objetivos acordados en la COP 15 sobre Biodiversidad celebrada en China en enero de 2020[25], y que se concretan en la protección del 30% del medio terrestre y del 30% del medio marino, que se incorpora ahora a los objetivos de la Estrategia de Biodiversidad 2030, superando la exclusiva atención al medio terrestre de la Estrategia de Biodiversidad 2020. La Estrategia 2030 anuncia un nuevo marco normativo europeo para la gobernanza de la biodiversidad, que garantizará que todos los agentes implicados hagan suyos los compromisos de la Unión Europea en materia de biodiversidad y asuman la responsabilidad de cumplirlos. Apoyará el desarrollo de capacidades administrativas, la transparencia, el diálogo con las partes interesadas y la gobernanza participativa a distintos niveles, anunciando que, en 2023, la Comisión evaluará los progresos y la idoneidad de este planteamiento y considerará la necesidad de aplicar a la gobernanza un enfoque jurídicamente vinculante. Ello implicará necesariamente avances en sede de gobernanza, que podrán venir de la mano del desarrollo de convenios de colaboración o de la custodia marina[26]. Para mejorar el estado ambiental del medio marino, conforme a los indicadores que se derivan de la DPMM –que habrán de revisarse para contemplar contaminantes emergentes cuya toxicidad a largo plazo aún no está estudiada-, las políticas han de ser mixtas y preferentemente han de afectar a productos y actividades desarrolladas en tierra. Además de las dificultades de implementación de la DMM por lo que hace al buen estado ambiental, debe avanzarse, asimismo, en la solución a los plásticos cuyos efectos físicos y biológicos en forma de macro, micro y nanoplásticos están siendo estudiados por la ciencia, mientras se encuentra pendiente la transposición de la Directiva de plásticos de un solo uso. Si este debe ser el enfoque en relación con la mitigación de la contaminación marina para alcanzar ese buen estado ambiental, es necesario, además, avanzar en el desarrollo de un marco jurídico para la restauración, del que carecemos hasta ahora, en la medida en que resulta imposible extender la aplicación de nuestras leyes reparadoras más allá del mar territorial. En dicha línea, la nueva Estrategia de Biodiversidad de la UE para 2030 tiene como objetivo fortalecer la protección de los ecosistemas marinos y restaurarlos para lograr un "buen estado ambiental". En relación con ello se ha anunciado que el presente año 2021 la Comisión Europea presentará una propuesta de objetivos vinculantes de restauración de la naturaleza de la UE. La restauración de los ecosistemas de la UE ayudará a aumentar la biodiversidad, mitigar y adaptarse al cambio climático y prevenir y reducir los impactos de los desastres naturales. Esta propuesta a día de hoy no se ha hecho pública, pero se espera que genere un impacto ambiental, pero también social y económico sin precedentes. Aun desconociendo su contenido, dichos objetivos de restauración anunciados se referirán necesariamente a espacios cercanos a la costa, en la medida en que las medidas a adoptar fuera de la jurisdicción de los estados miembros requieren del esperado desarrollo de acuerdos internacionales que se está negociando a día de hoy, por lo que puede afirmarse que en el medio marino encontramos mayores dificultades que en el terrestre para avanzar en la restauración, tanto en el ámbito hasta que se extiende la aplicación del derecho nacional y el comunitario, como más allá de las aguas jurisdiccionales. Por lo que se refiere a las obligaciones de restauración derivadas de nuestro derecho interno, la LPMM es escueta a la hora de referirse a esta cuestión. El art. 36 de dicha norma establece que “los incumplimientos de las medidas adoptadas en virtud de los programas de medidas o de las autorizaciones reguladas en la presente ley serán sancionados de conformidad con la legislación sectorial correspondiente” y nada dice de la restauración. Recuérdese que la LRJSP, en su artículo 28.2, que establece ahora que “Las responsabilidades administrativas que se deriven de la comisión de una infracción serán compatibles con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado originario, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causados, que será determinada y exigida por el órgano al que corresponda el ejercicio de la potestad sancionadora. De no satisfacerse la indemnización en el plazo que al efecto se determine en función de su cuantía, se procederá en la forma prevista en el artículo 101 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas”. En cuanto a la regulación de la acción de reparación y de las obligación de los bienes de dominio público natural, concretamente del dominio público hidráulico y especialmente del dominio público marítimo-terrestre[27], debemos recurrir fundamentalmente al TRLA y a la LC, que establecen un régimen de restauración que, aunque mejorable, debería desplegar todo su potencial en los próximos años, en la línea marcada por la Estrategia de la Biodiversidad 2030, hoja de ruta fundamental que ha de guiar la restauración de los ecosistemas marinos y terrestres degradados en toda Europa. Asimismo, en sede de responsabilidad ambiental, la Directiva 35/2004, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales (DRMA) incluye en el concepto de daño medioambiental los daños a las especies y hábitats naturales protegidos y los daños a las aguas[28] además de los daños al suelo[29]. Como fácilmente puede deducirse, quedan dentro del ámbito de aplicación de la DRMA -y del mismo modo opera la LRMA-, las AMPS, las aguas costeras y las aguas de transición. Para los supuestos en que el daño al medio marino tenga carácter transfronterizo, ha de observarse el Reglamento comunitario 864/2007, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de julio de 2007, sobre Ley aplicable a las obligaciones extracontractuales (Reglamento Roma II) ya que resulta siempre aplicable con independencia del domicilio de las partes o del lugar en donde haya ocurrido el hecho dañoso (art. 3). Rige tanto en conflictos de leyes entre Estados miembros de la UE, como entre Estados miembros y terceros Estados. La ley designada por el Reglamento será la aplicable a la cuestión litigiosa, bien la Ley de un Estado miembro o al de un tercer Estado[30]. En consecuencia, las normas de Derecho Internacional privado de producción interna de los Estados miembros ya no pueden aplicarse a los supuestos regidos por el Reglamento Roma II[31]. En relación con estos daños, el art. 8 de la LRMA establece, que cuando un daño medioambiental o una amenaza inminente de que se produzca un daño medioambiental afecte o pueda afectar a otro Estado miembro de la Unión Europea, la autoridad competente que tenga conocimiento de ello lo comunicará de forma inmediata al Ministerio de Medio Ambiente. A partir de este momento se adoptarán las medidas pertinentes, en especial se procederá a facilitar información, establecer mecanismos de colaboración con las autoridades competentes de otros Estados miembros para facilitar la adopción de todas las medidas encaminadas a la prevención, a la evitación y a la reparación de daños medioambientales y la tomará en consideración las recomendaciones que le formulen las autoridades competentes de los otros Estados miembros afectados y las comunicará a la autoridad competente afectada. Resta por referirnos al marco jurídico del medio marino fuera de la jurisdicción nacional de los Estados, el cual resulta a todas luces insuficiente y fragmentado. Se cuenta sólo con disposiciones generales de protección del medio marino como la CONVEMAR y algunas disposiciones del Convenio sobre la Diversidad Biológica, además de convenios marinos regionales como el Convenio Ospar y el Convenio de Barcelona. Relevantes, en este orden de cosas, serán los resultados de la decimoquinta conferencia de las partes del Convenio sobre la Diversidad Biológica (COP15), originalmente programada para octubre de 2020, y que se celebrará la segunda quincena de mayo de 2021 en Kunmíng (China). Dicha convención pretende acordar un nuevo marco global para la biodiversidad post-2020 en la línea de la referida Estrategia EU 2030, para garantizar que para 2050 se cumpla la visión compartida de vivir en armonía con la naturaleza. Se analizarán, entre otras cuestiones, la distribución justa y equitativa de los beneficios del uso de la biodiversidad, el transporte, manipulación y etiquetado seguros de los organismos vivos modificados, la aplicación de la EIA a las actividades en el mar. Por otra parte, se está trabajando en el Tratado Global sobre los Océanos en la que será la 4º Conferencia Intergubernamental sobre la Biodiversidad anunciada también para este año 2021, tratado que pretende proteger la biodiversidad marina más allá de la jurisdicción nacional de los Estados costeros y que supondrá un desarrollo de la CONVEMAR, que incluiría las AMPs internacionales y la regulación de la EIA en alta mar y que concretaría, si se llega a acuerdo, pues son unas de las cuestiones más debatidas, la naturaleza de los recursos marinos como patrimonio común de la humanidad o no y los modelos de gestión de las zonas marinas protegidas en alta mar. Todo lo anterior evidencia que los próximos años vamos a asistir a un necesario reforzamiento del marco jurídico de la UE para la recuperación de la naturaleza a la luz de los desafíos climáticos que afectan al medio marino.
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NOTAS
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