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1. CONSIDERACIONES INTRODUCTORIAS España es un país eminentemente ruidoso. Probablemente nuestra localización geográfica y nuestro clima hayan sido determinantes para forjar el carácter de nuestras gentes, que han hecho del ruido un atributo de nuestra cultura, llegando a manifestarse incluso como ingrediente esencial en los festejos más ancestrales. De esta forma, se ha institucionalizado una «cultura del ruido» en la que se extiende la sensación de que constituye un derecho para quien lo produce y una obligación para quien lo padece y que ha derivado en una postura pasiva de los órganos de gestión locales quienes han llegado a mostrarse reacios a reglamentar la contaminación acústica, controlarla, perseguirla y/o eliminarla. Pero si bien el ruido es un problema eminentemente local y no produce efectos espectaculares, la constatación científica de sus efectos nocivos sobre la salud ha contribuido a una novedosa atención de esta problemática desde la perspectiva de su consideración como un problema de la humanidad, en la medida que atenta probadamente tanto contra el medio ambiente como contra los derechos humanos, constituyendo una auténtica amenaza para una variedad de bienes jurídicos. Es así como el conocimiento de esta problemática ha terminado trascendiendo a las más altas instancias europeas que operan su tratamiento desde esta nueva perspectiva. Centrando nuestro campo de estudio en el orden jurídico de la Unión, la altura de miras de algunas mentalidades que imperan en este sistema europeo y que terminan verificándose en el diseño e interpretación de esta reglamentación, unido a la obligación del leal, pleno y eficaz cumplimiento de este ordenamiento jurídico por los Estados miembros, convierten a este sistema en una incuestionable barca de salvamento ante situaciones recalcitrantes que no encuentran solución en ciertas instancias nacionales. El desarrollo del derecho de la Unión resulta entonces pieza clave para resolver de forma certera cuestiones encastradas a nivel interno. Tal es el caso de la contaminación acústica en algunos países como España.
2. CONTAMINACIÓN AMBIENTAL. RUIDO Y UE. El ruido[1] constituye un agente ambiental patógeno que incide directamente en las personas, habiéndose reconocido científicamente su relación directa con severos efectos perniciosos sobre la salud. Desde estas consideraciones se viene concluyendo por las más altas instancias jurisdiccionales encargadas de la protección de los derechos humanos que las exigencias relativas a un medio ambiente sano pueden concretarse en forma de derecho humano, en tanto que constituyen un presupuesto inexcusable para el pleno ejercicio de los derechos individuales. Pero si bien la Unión Europea carece de competencias para reglamentar sobre derechos humanos[2] esto no ha impedido que el sistema europeo se ocupe de esta problemática optando por abordarla desde la perspectiva de la protección medioambiental, desplegando una política pionera en la que, aunque no existe proclamación de un derecho general subjetivo al medio ambiente adecuado o saludable, se formula la protección medioambiental como un objetivo prioritario a alcanzar, eso sí, desde el máximo respeto a los principios de subsidiariedad, atribución de competencias y de responsabilidad compartida entre Unión y Estados[3]. De este modo, la evolución cultural y social del sistema comunitario ha determinado un cambio de ambiciones y los primigenios objetivos perseguidos por las comunidades europeas originarias se modulan hoy en función de las nuevas demandas sociales de vertiente social y medioambiental[4]. Surge de este modo la protección medioambiental como un objetivo estructural que llega a ser calificado de «designio esencial del sistema de la Unión»[5] y que se despliega con una imperatividad tal que incluso puede condicionar los objetivos económicos, desplegando su eficacia transversal en todas las políticas[6]. Además, el medio ambiente constituye una competencia compartida que como tal se encuentra sometida al principio de subsidiariedad y si bien la Unión deberá orientar su actuación hacia la consecución de dicho objetivo de protección, su efectiva materialización solo podrá alcanzarse mediante una acción concertada que incorpore a todos los actores implicados[7]. De este modo, por virtud de las obligaciones asumidas en los tratados y el compromiso de cooperación leal del artículo 4.3 TUE, los Estados deben dar cumplimiento idóneo a las normas de la Unión, de las cuales se pueden derivar derechos subjetivos para los particulares, que podrán hacerlos valer ante los tribunales nacionales. En el ámbito de la protección frente al ruido la normativa desplegada se diversifica en diferentes proyecciones, que por otro lado tienden a la consecución del mismo fin y se construyen con la misma proyección preventiva, incorporando medidas orientadas a la mejora de la calidad ambiental desde el punto de vista acústico y a la reducción del ruido cuando no resulte posible eliminarlo. De este modo, en la Unión Europea las inquietudes despertadas en su seno en pro de la defensa del Medio Ambiente en general y frente al ruido en particular han ido evolucionando sobre la base de una firme convicción de la necesidad de reglamentar de forma uniforme y coherente, pero pautada, gradual y progresiva. Cristaliza de este modo la política europea sobre la contaminación acústica, basada en un enfoque integrado y equilibrado[8], a día de hoy aún en fase de desarrollo, que se orienta a la identificación de los orígenes del ruido y su extensión –fase prospectiva- y a la toma de medidas efectivas – fase activa-, ya sea en el marco de la política común de transportes (ruido en aeronaves[9]), en el del mercado interior y aproximación de legislaciones (vehículos rodantes, neumáticos, máquinas al aire libre, etc.[10]) o en el ámbito de las Redes transeuropeas (interoperabilidad de vías férreas[11]), pero siempre y por encima de todo, con la vista puesta en los últimos avances científicos y tecnológicos, incorporando los resultados de la investigación y el desarrollo como componentes esenciales de la acción comunitaria[12]. Así, en una primera vertiente de reglamentación, la Unión se proyecta hacia los requerimientos técnicos que han de reunir las distintas fuentes del ruido y en el establecimiento de normas de emisión y medición del ruido de las diferentes fuentes, teniendo en cuenta que el mercado interior comprende un espacio sin fronteras interiores en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales debe estar garantizada. Se pretende perfilar un sistema comunitario global de homologación de las distintas variedades de fuentes emisoras, determinando a mayor añadidura la fijación de los niveles sonoros máximos para vehículos, aeronaves y máquinas, así como establecer procedimientos de certificación por terceros para garantizar el cumplimiento de la normativa. Con la misma inquietud pero con otra proyección más prospectiva, aún en fase incipiente y pendiente de desarrollo, se materializan normas sustantivas de índole positivo que conminan a los Estados a efectuar una progresiva cartografía del ruido y mejoras en el diseño de las ciudades, utilizando unos indicadores comunes de exposición al ruido y métodos armonizados de medición y control de la contaminación acústica. Surge así la directiva 2002/49/CE sobre evaluación y gestión del ruido ambiental[13], cuyo fin último es favorecer un intercambio, difusión y comparación de datos e información sobre la exposición al ruido en las zonas urbanizadas, parques públicos, lugares vulnerables al ruido y otras zonas tranquilas, de forma que se permita determinar conclusiones sobre el diagnóstico de la exposición y que faciliten el diseño del siguiente paso en la estrategia protectora y la ulterior toma de decisiones en la materia a medio o largo plazo. Pero más allá de este despliegue regulatorio de índole sustantivo, en el ejercicio de sus competencias sobre medio ambiente y gracias a la adhesión de la Unión al Convenio Aarhus, se ha desarrollado en el ámbito europeo una laureada reglamentación sobre el proceso de toma de decisiones en materia medioambiental[14]. Este interesante corpus normativo de porte procedimental tiende a incorporar la evaluación ambiental como medida previa a la autorización de actividades potencialmente contaminantes de forma que, si bien no se contemplan obligaciones de resultado ni requisitos específicos respecto a los contenidos exigibles de la evaluación, se instituye el ejercicio de los derechos de información y participación como condición previa a la concesión de autorizaciones, obligando a los tribunales nacionales a asegurar el eficaz y útil cumplimiento del derecho de la Unión, abriendo con ello la puerta al alto Tribunal de Luxemburgo para verificarlo[15]. Con esta reglamentación, cuyo fin específico no es propiamente el control de la contaminación acústica, no solo se obtiene la consecución de la democratización de los procesos de toma de decisiones, que favorece la incorporación en las mismas de las consideraciones sociales y medioambientales, sino que además se diseñan e incorporan al derecho escrito unas garantías para los particulares, quienes se ven ahora investidos de la potestad de tumbar una autorización que haya sido adoptada sin respetar estos requisitos formales o procedimentales[16].
3. EFECTIVIDAD DE LA REGLAMENTACIÓN EUROPEA A LA LUZ DE LA JURISPRUDENCIA DEL TJUE: LA IMPORTANCIA DE LAS OBLIGACIONES PROCEDIMENTALES Y CONSECUENCIAS DE SU INCUMPLIMIENTO. Si bien todo el despliegue normativo de índole sustantivo que reglamenta sobre las fuentes del ruido ha sido muy aplaudido por los probados efectos positivos sobre el medio ambiente, la limitación a nivel sustantivo de estos contenidos encorseta la capacidad de maniobrar del Tribunal de Justicia de la Unión cuya intervención queda muy restringida[17]. Por su parte, la directiva sobre el ruido establece obligaciones para los Estados respecto a la elaboración de planes estratégicos para la lucha contra la contaminación acústica, pero no contempla prescripciones sustantivas a cerca de los contenidos que dichos planes deben reunir y tampoco recoge referencia alguna respecto a unos eventuales niveles mínimos de calidad o unos umbrales máximos de contaminación que se deban respetar. Estas carencias impactan nuevamente sobre la capacidad de control de TJUE cuyo papel queda reducido a verificar el estricto cumplimiento del requisito de la elaboración de esos planes, pero quedando maniatado a la hora de entrar a valorar en profundidad su contenido y no disponiendo de respaldo legal para verificar que dichos planes de acción responden de forma eficaz a la consecución de una mejora efectiva de la calidad ambiental acústica[18]. Sin embargo, a pesar de las carencias que presenta esta reglamentación sustantiva sobre ruido, el alto tribunal de la Unión ha sido capaz de encontrar vías para la protección del medio ambiente acústico y de los derechos subjetivos de los particulares mediante una potenciada lectura proteccionista de las directivas procedimentales. Así, ante la actitud de las autoridades nacionales que en ocasiones denotan desidia y hasta rebeldía respecto del debido cumplimiento de las garantías procedimentales perfiladas en las directivas de la misma naturaleza, ha tenido ocasión de desplegar esta doctrina cimentada sobre el espíritu de la norma y la necesidad de lograr su efecto útil, para reconducir la actuación estatal hacia la consecución del resultado protector requerido[19]. La jurisprudencia desplegada desde aquí defiende que el fin último de protección ambiental perseguido por las directivas procedimentales obliga a su interpretación amplia y hasta sus últimas consecuencias, quedando radicalmente excluidas las interpretaciones restrictivas. Se formula así una doctrina del efecto útil con una intención claramente instrumental, que permite encauzar la protección ambiental hasta los confines que le permita la propia finalidad perseguida por la norma. De esta forma, el fin último de la directiva se perfila como frontera, pero también como salvoconducto que encuentra su límite en la propia esencia de los argumentos del efecto útil, pues lo que se busca en esencia es la cristalización de la que fue voluntad del legislador, siendo ese anhelo el que enmarca los límites del alcance protector que ampara la norma comunitaria. De este modo, el TJUE opera una lectura profunda de los textos desde la perspectiva de la impronta que imprime el principio de elevado nivel de protección medioambiental, concluyendo que las directivas procedimentales capacitan a los particulares a exigir el ejercicio pleno de los derechos a evaluación previa y de información, participación y acceso a la Justicia, de forma que si estos no fueran respetados en toda su extensión queden eliminadas todas las consecuencias ilícitas derivadas de esa irreprochable actuación, lo que incluye incluso la radical revocación de las decisiones adoptadas por las autoridades internas[20].
4. CONCLUSIONES La inexistencia de obligaciones sustantivas sobre calidad ambiental en la reglamentación de la Unión que trata la problemática del ruido cercena la capacidad del TJUE para intervenir en este ámbito. A mayor abundamiento, en la medida que las directivas procedimentales recogen obligaciones de conducta, pero no de resultado, los Estados únicamente responden de fallos en el despliegue de procedimientos lo que igualmente termina limitando las posibilidades de obtener pronunciamientos de la más alta instancia jurisdiccional de la Unión que traten esta cuestión desde dentro. Sin embargo, a pesar de estas limitaciones, las directivas procedimentales someten el margen de apreciación de los Estados miembros de la Unión a un elevado nivel de contención, obligándoles al desarrollo de un despliegue procedimental en el que se garantice el pleno y efectivo ejercicio de los derechos de información, participación y acceso a la Justicia, de forma que, de no verificarse, el Tribunal concluirá severas consecuencias para la decisión estatal, entre las que se contempla incluso su revocación. De este modo, en una consolidada y evolutiva jurisprudencia proteccionista edificada sobre los presupuestos del efecto útil de las directivas y de la imperatividad de la protección del medio ambiente, el Tribunal deja patente su intención de extender el objetivo de elevado nivel de protección medioambiental más allá de la mera incorporación de la variable ambiental en el diseño de políticas para alcanzar la esfera de protección de los individuos. Además y a mayor abundamiento, es una realidad que la eficacia práctica de la doctrina desplegada por el TJUE ha terminado por superar el campo de la interpretación del derecho, llegando a ser determinante para su revisión desde la perspectiva de la consecución de objetivos concretos de mejora de la calidad medioambiental. De esta forma, se verifica la protección medioambiental en su máximo nivel que postula por la lectura y aplicación coherente del derecho y que fuerza su revisión, la cual a su vez se prestará más adelante a ser reinterpretada con un afán proteccionista presumiblemente ascendente, sobre la base de posteriores consideraciones y nuevos avances. Esta progresión hacia la conquista de derechos ha revertido en última instancia en una mejora efectiva y real del medio ambiente en general y el acústico en particular, el cual ha resultado incuestionablemente beneficiado tanto de las consecuencias directas derivadas de los efectos inmediatos de las resoluciones jurisprudenciales, como de las indirectas tales como la revisión de la legislación hacia una vertiente más ecológica y sostenible. A pesar de ello queda mucho por hacer, se hace imperioso una reglamentación sustantiva homogénea sobre la calidad acústica ambiental en todo el territorio, como modo de eliminar el trato discriminatorio entre los ciudadanos de la Unión, todo ello favorecería la solución de raíz de una gran parte de problemas relacionados con este tipo de contaminación y liberaría al Tribunal Europeo de Derechos Humanos de una carga importante de trabajo, permitiéndole ceñirse al estudio de las vulneraciones de mayor entidad sin que ello suponga un sacrificio para los derechos de los particulares.
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NOTAS
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