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Resumen Palabras clave: Directiva (UE) 2018/2001 – derecho al autoconsumo – derecho a cogeneración de electricidad y calor – derecho a desconexión – energía renovable – prosumer Abstract Key words: Directive (EU) 2018/2001 – right to become a self-consumer – right to cogeneration of electricity and heat – right to disconnection – renewable energy – prosumer
SUMARIO:
EN HOMENAJE A RAMÓN MARTÍN MATEO
A. INTRODUCCIÓN: CUESTIONES DEL DERECHO AMBIENTAL Es notable que el derecho de medio ambiente está en movimiento y, como señalado por la doctrina, las ideas de esta rama viajan[1]. Por ejemplo, el Estado de Nueva Zelandia ha reconocido el régimen de persona al río Whanganui. Esta transformación jurídica ha sido considerada como un hecho revolucionario y transferible[2] mientras existe también el movimiento de reconocer derechos a los animales[3]. Además, la rama ambiental ha sido proyectada en el marco del derecho de la energía, la cual constituye una rama específica sin autonomía (en el sentido de independencia interpretativa) en comparación con otras ramas[4], y está pasando por una revolución a causa de la normativa sobre la libre competición[5]. Entonces, sería interesante analizar algunos aspectos de la directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento europeo y del Consejo de 11 de diciembre de 2018 relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables, en el sector de la calefacción y refrigeración, enfatizando algunos de los derechos humanos consagrados o confirmados.
B. EL PERFIL DE LA DIRECTIVA (UE) 2018/2001 Más que otros textos legislativos del paquete de invierno, es decir del conjunto de textos legislativos europeos «Energía limpia», propuestos por la Comisión Europea en 2016, la directiva de energías renovables es claramente indicativa de la naturaleza del proceso legislativo energético de la Unión Europea, que se centra en una serie de reformas en forma de pequeños paquetes. Se trata de un texto que no es plenamente original sino basado en la directiva 2009/28/CE relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE, cuya es versión refundida. El texto suprimido sobre las energías renovables había sido modificado en varias ocasiones de forma sustancial, es decir a través de la directiva 2013/18/UE del Consejo y la directiva (UE) 2015/1513 del Parlamento europeo y del Consejo. Por eso, según el Considerando 1 de la nueva directiva, dado que debían hacerse nuevas modificaciones y en aras de la claridad, convino proceder a refundación. Además, cabe señalar que el derecho de la energía a menudo se enfrenta a la dificultad de los no expertos para abordarlo. Por ejemplo, la complejidad de las cuestiones tratadas por la Unión Europea excluye a la mayoría de los ciudadanos europeos del debate sobre estas cuestiones y se podría pensar que algunos de los representantes elegidos que participan en el proceso de toma de decisiones no tienen los medios para influir en ella[6]. Según el Considerando 130 de la directiva, la obligación de transponer la presente directiva al derecho interno debe limitarse a las disposiciones constitutivas de una modificación de fondo con respecto a la directiva inicial. El plazo de transposición del nuevo texto, que entró en vigor el 24 de diciembre de 2018, es el 30 de junio de 2021. Siguiendo un preámbulo bastante detallado, el texto principal consta de 39 artículos y se complementa con 11 anexos. El artículo 1 hace mención de los objetivos, los cuales podrían resumirse en la tríada «Aumento, Proteccionismo, Sostenibilidad » en materia del uso de las energías renovables. Por lo que se refiere al primer objetivo, según el artículo 3, los Estados miembros velarán conjuntamente por que la cuota de energía procedente de fuentes renovables sea de al menos el 32 % del consumo final bruto de energía de la Unión Europea en 2030. El objetivo es vinculante pero la Comisión lo evaluará, con vistas a presentar una propuesta legislativa a más tardar en 2023 de incremento cuando haya otras reducciones de costes importantes en la producción de energías renovables, o cuando sea necesario para cumplir los compromisos internacionales de la Unión de descarbonización o cuando así lo justifique una reducción significativa del consumo de energía en la Unión. Resulta que el objetivo es aumentar la participación de las energías renovables en el mix energético[7].
C. INTEGRACIÓN DE LAS ENERGÍAS RENOVABLES EN EL SECTOR DE LA CALEFFACCIÓN Y REFRIGERACIÓN Y LA TREGUA DEL INVIERNO El Considerando 43 focaliza de manera global en la política energética, citando que a nivel nacional, regional y, en su caso, local, las normas y obligaciones en materia de requisitos mínimos para el uso de energía procedente de fuentes renovables en edificios nuevos y renovados han conducido a un aumento considerable del uso de la energía renovable. Estas medidas deben impulsarse a escala de la Unión, fomentando al mismo tiempo la utilización de aplicaciones más eficientes de la energía procedente de fuentes renovables en combinación con medidas de ahorro de energía y eficiencia energética, mediante normas y códigos de edificación. Según el artículo 23, a fin de facilitar la incorporación de las energías renovables al sector de la calefacción y refrigeración, cada Estado miembro procurará aumentar la cuota de energías renovables que se suministra en ese sector en un porcentaje indicativo de 1,3 puntos de media anual, calculada para los períodos de 2021 a 2025 y de 2026 a 2030, a partir de la cuota de energías renovables en el sector de la calefacción y refrigeración en 2020. La lucha contra la pobreza energética está incluida en esta normativa, la cual prevé que, al adoptar y aplicar las medidas previstas, los Estados miembros procurarán garantizar que las medidas sean accesibles a todos los consumidores, y en particular a los de ingresos bajos o los vulnerables, que no podrían, en caso concreto, disponer de suficiente capital para beneficiarse de ellas. Además, en Francia, la ley 2015-992 contempla medidas de renovación de un determinado número de edificios cada año. Entre los criterios de elección de dichos edificios se incluyen un determinado umbral de ingresos y la intensidad de consumo energético. La preocupación por el umbral de ingresos guarda relación con la lucha contra la pobreza energética, uniendo la eficiencia energética con un beneficio económico para el consumidor. También se prevé la existencia de ayudas públicas a través de fondos específicos en caso de la obligatoriedad de las medidas a tomar[8]. Es notable que en el ordenamiento francés tuvo lugar una revolución jurídica en materia energética, por lo que se refiere al hogar principal de los particulares[9]. El artículo L115-3c del Código de la acción social y de las familias, modificado por el artículo 108 de la ley 2016-1321, tiene actualmente la formulación siguiente; « Desde el primer noviembre de cada año hasta el 31 de marzo del año siguiente, los proveedores de electricidad, calefacción, gas no pueden proceder, en una residencia principal, a la interrupción, incluida la terminación del contrato, por falta de pago de las facturas, del suministro de electricidad, de calefacción o gas a personas o familias. Sin embargo, los proveedores de electricidad pueden llevar a cabo una reducción de potencia, a excepción de los consumidores mencionados de aplicación de este párrafo. Estas disposiciones se aplican a los dispensadores de agua para la distribución de agua durante todo el año». Resulta que el legislador ha modificado, después de la emisión de la sentencia del Consejo constitucional 2015-470, la legislación vigente en materia del carácter universal del derecho de los consumidores a la exención de la interrupción de los recursos energéticos (sólo por el período llamado «de la tregua del invierno») e hídricos. Dentro del marco introducido de derechos y restricciones entre las partes contratantes, quiso distanciarse de la normativa original, introducida por la ley 2013-312 de 15 de abril de 2013, sobre la universalidad de la exención. Por eso, institucionalizó el derecho de las empresas a una reducción de potencia, consecuentemente a la limitación del débito de un grupo de consumidores[10].
D. CALEFACCIÓN Y REFRIGERACIÓN URBANAS Y EL DERECHO DEL CONSUMIDOR A LA INFORMACIÓN Según el Considerando 48, para facilitar y acelerar el establecimiento de niveles mínimos de uso de fuentes de energías renovables en los edificios, el cálculo de dichos niveles en los edificios nuevos y en los edificios ya existentes que sean objeto de renovaciones importantes debe proporcionar una base suficiente para evaluar si la inclusión de niveles mínimos de energías renovables es viable desde el punto de vista técnico, funcional y económico. Los Estados miembros deben permitir, entre otros, el uso de sistemas urbanos eficientes de calefacción y refrigeración, o, si no dispone de sistemas urbanos de calefacción y refrigeración, otras infraestructuras energéticas para cumplir esos requisitos. La terminología de estos sistemas, existente también en el artículo 24, es problemática, al menos en comparación con la alternativa más clara (usada en otros idiomas como el griego) «calefacción y refrigeración a distancia ». Es notable que en materia de la domótica, la cual hace parte de la eficiencia activa de los edificios[11], la doctrina ha señalado que sobre esta novedad existe una indicación restringida en la legislación y particularmente en la directiva 2002/91/CE «relativa a la eficiencia energética de los edificios». Según el artículo 5, en los edificios nuevos con una superficie útil total de más de 1000 m2, los Estados miembros velarán por que la viabilidad técnica, medioambiental y económica de sistemas alternativos, como «calefacción o refrigeración central o urbana, cuando esta última esté disponible», se consideren y se tengan en cuenta antes de que se inicie la construcción[12]. Sin embargo, hay una importante diferencia en este punto de la directiva dado que la formulación de la versión italiana, la cual hace mención del término «sistemas de calefacción o refrigeración a distancia » es parcialmente distinta de aquella adoptada en otros idiomas como el español o el inglés, la cual no incluye alguna referencia, al menos explícita, a sistemas (alternativos) a distancia. En todo caso, este problema localizado en la primera normativa de la Unión europea que aborda de forma íntegra el problema del consumo energético, es indicativo del hecho de que el derecho europeo de la eficiencia energética de la edificación no es siempre claro y a veces causa controversias en varios puntos. En todo caso, el artículo precitado 24 establece el derecho del interesado a la información sobre datos energéticos de la construcción. Los países europeos garantizarán que se facilite información sobre la eficiencia energética y sobre la cuota de energías renovables de sus sistemas urbanos de calefacción y refrigeración a los consumidores finales en una forma de fácil acceso, como en los sitios web de los proveedores, en las facturas anuales o a petición. Como en el caso de la domótica, las nuevas tecnologías de información y telecomunicación son previstas para facilitar la aplicación de nuevos derechos y principios. El derecho a la información es estrechamente ligado a la era corriente de la Sociedad de Información. La participación a esta forma de sociedad, la cual es considerada como sucesora de la sociedad industrial, constituye el derecho emblemático de la nueva época de derechos fundamentales, es decir de cuarta generación, y ha adquirido una consagración explícita en el derecho comparado, como es el caso del artículo 5A de la Constitución griega. El derecho al acceso a los datos energéticos de los sistemas urbanos de calefacción y refrigeración es combinado con el derecho al consumo de los consumidores finales. En el marco de la nueva rama de derecho del consumidor, la garantía de la información constituye el derecho inicial, otorgado a los consumidores para defender sus intereses legítimos en el mercado.
E. LA CADENA DE LOS DERECHOS DEL CONSUMIDOR A LA DESCONEXIÓN Y AL AUTOCONSUMO Según el artículo 24, los Estados miembros establecerán las medidas y condiciones necesarias para permitir a los consumidores de los sistemas urbanos precitados que no sean eficientes o que no lo sean a 31 de diciembre de 2025 con arreglo a un plan aprobado por la autoridad competente, que se desconecten. La desconexión es posible mediante sea de la extinción o de la modificación del contrato de consumo y está sujeta al objetivo de producción de calefacción o refrigeración por el cliente a través de fuentes renovables. Son previstas las siguientes restricciones al derecho a la extinción: a) Requisitos financieros del proveedor b) Condición de eficiencia energética significativamente mayor Además, por lo que se refiere al derecho al autoconsumo, uno de los grandes objetivos de la propuesta “paquete de invierno’’ es el consumidor. La transición energética dibuja un nuevo modelo relativo a un consumidor más activo, que pueda participar en el mercado, aunque sea de forma indirecta, ofreciendo energía. La figura del prosumer vertebra el nuevo enfoque[13]. Por lo que se refiere especificadamente a la directiva, ella adquirió una versión ligeramente mejorada frente a la propuesta del Parlamento Europeo, ya que ha dedicado el par. 1 del artículo 21 a la consagración del derecho de los consumidores a convertirse en autoconsumidores de energías renovables, con sujeción al presente artículo. En otras palabras, en el proceso de prever por primera vez el derecho al autoconsumo en el derecho europeo de la energía, la Comisión evitó hacer mención del término «derecho», añadido con la iniciativa parlamentaria. Sin embargo, la directiva evita reconocer explícitamente el derecho del consumidor a hacer parte de la novedad consistente en una comunidad de energías renovables. El artículo 22 clarifica que el marco, el cual los Estados miembros deben introducir, garantizará que la participación en las comunidades de energías renovables sea accesible a todos los consumidores, incluidos los de hogares con ingresos bajos o vulnerables. Resulta que se ha consagrado el derecho al reparto de las energías renovables, mediante la institucionalización explícita de los «autoconsumidores de energías renovables que actúan de forma conjunta», y sobre todo de las comunidades de energías renovables. Estas dos técnicas constituyen una cadena informal de cooperación de los interesados, en orden ascendente por lo que se refiere a la intensidad del trabajo en equipo. En conclusión, la directiva contribuye al fortalecimiento del movimiento cooperativista, dado que las comunidades de energías renovables podrían tener la forma de cooperativas energéticas. Es notable que en el ordenamiento griego se introdujeron las denominadas ‘’comunidades energéticas’’ como cooperativas urbanas, mediante la ley 4513/2018. Con ese texto, Grecia se convirtió en el primer país de la Unión europea en adquirir un marco institucional integral sobre las comunidades energéticas y su participación en los mercados[14]. Esta vanguardia legislativa se está volviendo más evidente considerando que el marco normativo todavía no se había establecido definitivamente al nivel del derecho derivado europeo.
F. EL DERECHO A LA COGENERACIÓN DE ELECTRICIDAD Y CALOR La noción técnica de la directiva « calor y frío residuales », la cual se llama en griego « calor y frío rechazados » o más precisamente « calor y frío en vía de rechazo», es definida en el artículo 2, como sigue: « el calor y el frío inevitables generados como subproducto en instalaciones industriales o de generación de electricidad, o en el sector terciario, y que se disiparía, sin utilizarse, en el aire o en el agua sin acceso a un sistema urbano de calefacción o refrigeración, cuando se haya utilizado o vaya a utilizarse un proceso de cogeneración o cuando la cogeneración no sea posible », es decir por lo que se refiere a la cogeneración de electricidad y calor. Se trata del caso emblemático de cambio de filosofía en materia de la energía, sobre todo en el sector industrial, para asegurar un ahorro energético y económico, particularmente en la rama del derecho europeo de eficiencia energética. La función de un motor produce una cantidad de calor y frío de manera inevitable, la cual antes del cambio de filosofía era totalmente inutilizada. La producción convencional de electricidad intrínsicamente no es eficiente dado que transforma solamente un tercio de la energía de los combustibles en energía[15]. El importante aumento de la eficiencia energética a través de la cogeneración de electricidad y calor, en comparación con la producción separada, asegura una reducción de consumo de combustibles y también de las emisiones contaminantes, lo que da a la cogeneración una fuerte ventaja competitiva. Desde hace algunos años, varias unidades industriales están girando en la dirección de cogeneración ya que aquella, donde y cuando se aplica adecuadamente, después de una cuidadosa planificación y estudio de todos los parámetros técnicos y económicos, puede conducir a una reducción significativa de costes totales para garantizar la energía requerida, así como para contribuir a la protección del medio ambiente. Por ejemplo, las unidades de cogeneración del grupo Hellenic Petroleum operan desde 1988 en la refinería de Asprópyrgos, desde 2006 en la refinería de Tesalónica y desde 2012 en la refinería de Eleusis. Esta inversión, la cual tiene una importante dimensión energética y ambiental, cubre aproximadamente el 40% de las necesidades en electricidad, por los últimos años. Es también notable que la energía procedente de unidades de cogeneración de electricidad y calor / cogeneración de electricidad y calor de alta eficiencia, las cuales son jurídicamente asimiladas a unidades de producción las cuales hacen uso de las energías renovables, constituye una energía limpia. Consecuentemente, ella, sea inyectada en el sistema de distribución de electricidad o consumida por su productor, contribuye eficazmente al cumplimiento del objetivo nacional de penetrar la energía limpia en el equilibrio energético de un Estado miembro de la Unión europea, para proteger el medio ambiente mediante el uso de fuentes energéticas respetuosas con ello. Además, según el artículo 143 de la ley 4001/2011 (antes de su modificación por el artículo 53 de la ley 4315/2014), los autoproductores de energía procedente de fuentes renovables y de cogeneración no están incluidos entre las personas sujetas al « Cargo Especial de Reducción de Emisiones de Contaminantes Gaseosos », por lo que se refiere a la autoproducción de esta energía. Por eso, el acto administrativo (con naturaleza de reglamento) 323 de 9/7/2013 de la Autoridad de Regulación de Energía ha sido parcialmente anulado. El Consejo de Estado estimó legítima la normativa, según la cual los autoproductores de energía limpia procedente de fuentes renovables o de cogeneración estaban cargados con un cargo especial. Se trata de la sentencia 3367/2015 del pleno del tribunal administrativo supremo, el cual se distingue por su jurisprudencia ecológica. Es notable que ya la doctrina consideraba el artículo 24 de la Constitución griega, el cual es el artículo especializado en el derecho de medio ambiente, en combinación con la jurisprudencia ambiental del Consejo de Estado, como «la contribución más importante de Grecia a la cultura jurídica europea»[16]. Cabe añadir que por las últimas décadas existe una ósmosis significativa entre los ordenamientos jurídicos de los países de la Unión europea, en materia de esta rama de derecho.
G. MEDIDAS DE AUMENTO DE LA CUOTA DE ENERGÍAS RENOVA- BLES EN EL SECTOR DE CALEFACCIÓN Y REFRIGERACIÓN Según el artículo 24 de la directiva, los Estados miembros establecerán las medidas necesarias para garantizar que los sistemas urbanos de calefacción y refrigeración contribuyan al aumento precitado, previsto en el artículo 23, mediante la aplicación de, al menos, una de las dos opciones previstas, las cuales focalizan en el concepto precitado de calor y frío residuales. La primera opción consiste en procurar aumentar la cuota de energías procedentes de fuentes renovables y de calor y frío residuales en el sector de los sistemas urbanos de calefacción y refrigeración en un porcentaje indicativo mínimo de 1 punto de media anual calculada para el período de 2021 a 2025 y el período de 2026 a 2030, a partir de la cuota de energías procedentes de fuentes renovables y de calor y frío residuales en el sector de los sistemas urbanos de calefacción y refrigeración en 2020, expresada en términos de la cuota de consumo final de energía en el sector precitado, mediante medidas de ejecución que cabe esperar que propicien dicho aumento medio anual en los años de condiciones climáticas normales. La alternativa consiste en garantizar que los operadores de los sistemas estén obligados a conectarse con los suministradores de energías procedentes de fuentes renovables y de calor y frío residuales o a ofrecer la posibilidad de conectarse y comprar calor o frío procedentes de fuentes renovables y de calor y frío residuales a terceros proveedores, a partir de criterios no discriminatorios establecidos por la autoridad competente de los Estados miembros en cuestión, cuando necesiten cumplir una o varias de las condiciones siguientes: i) satisfacer la demanda de nuevos clientes; ii) sustituir la capacidad de generación de calor o frío; iii) ampliar la capacidad de generación de calor o frío. El derecho a la cogeneración se ve reforzado por esta disposición protectora pero esencialmente no tiene una prioridad absoluta; una de las razones, por aquellas un operador de sistema precitado podrá denegar la conexión y la adquisición de calor o frío a terceros proveedores consiste en el hecho de que facilitar el acceso conllevaría un aumento excesivo de coste de la calefacción o la refrigeración para los usuarios finales, respecto del coste de la utilización de la fuente principal de calor o frío local con la que competirían la fuente renovable o el calor y frío residuales.
H. CONCLUSIÓN: LA CONSTELACIÓN DE LOS DERECHOS DEL CONSUMIDOR, CENTRADOS EN EL AUTOCONSUMO Lo que surge del presente análisis sobre varios aspectos de la directiva de las energías renovables, particularmente los relativos a la calefacción y la refrigeración, es que ese texto tiene una relación muy estrecha con los derechos humanos, los cuales son directamente asociados al fenómeno de energía. Una posición aparte merecería el derecho, explícitamente dicho, de los consumidores a convertirse en «autoconsumidores», según el término adoptado, en lugar del término ya usado en los ordenamientos nacionales «autoproductores». El derecho al autoconsumo tiene un doble valor, confirmando el derecho genérico, ya establecido, al consumo, fomentando el uso de las energías renovables a través de la práctica de autoconsumo. Además, tiene una posición central en el sistema de los derechos energéticos consagrados en la directiva. Por un lado, constituye la base de derechos modernos, ejemplificados por el derecho al reparto de las energías renovables (a) derecho al autoconsumo conjunto, b) comunidades de energías renovables). Por otro lado, tiene la posición final en el marco de la siguiente cadena de derechos especiales del consumidor: a) Derecho a la información sobre los datos energéticos, Por lo que se refiere al derecho a la cogeneración de electricidad y calor, se trata de un derecho auténtico de la subrama del derecho de eficiencia energética, pese al hecho de que no se ha reconocido con el uso explícito del término « derecho », según la tradición general establecida en el derecho de la Unión europea y también en el derecho de la energía. Está en el opuesto conceptual del derecho al autoconsumo de las energías renovables dado que en principio es asociado con los consumidores industriales de energías convencionales. Sin embargo, constituye un derecho simétrico a ello, mucho más haciendo parte de los derechos relativos a la energía limpia, la cual no se limita a las energías renovables. Si en el marco del sector privado de la economía los consumidores, sea domésticos sea industriales, se han convertido en autoconsumidores, también el tercer sector se ha fortalecido a través del reconocimiento de las comunidades de energías renovables, particularmente en la medida en que personas jurídicas no privadas, como los organismos de autoadministración local, están involucrados en las comunidades. El fomento del uso de las energías renovables constituye una necesidad dictada por la naturaleza del asunto mientras la promoción de la institución de cooperativas es su complemento apropiado.
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