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RESUMEN: El modelo de economía lineal basado en el carácter ilimitado de los recursos naturales ha tocado a su fin y ha sido remplazado por el de la economía circular que exige un consumo responsable protector con el medio ambiente y con la prolongación de la vida útil de sus recursos. Los Estados miembros están obligados a adoptar unas políticas que favorezcan la reutilización de los residuos, debiendo para ello aumentar la producción de subproductos y de materias primas secundarias procedentes de procesos industriales. Para ello resulta fundamental determinar con precisión y de forma homogénea las figuras de subproducto y fin de condición de residuo. De lo contrario, el esfuerzo realizado por el legislador habrá sido en vano. Ahora el principal desafío será adoptar unas políticas armonizadas que obliguen a los Estados miembros a que los índices de reutilización de residuos industriales alcancen cuotas más elevadas
ABSTRACT: The linear economic model based on unlimited natural resources has come to an end and been replaced by a circular economy that requires responsible consumption that protects the environment, and seeks to prolong the lifespan of resources. Member States are obliged to adopt policies favouring waste re-use and to do so must increase the production of by-products and secondary raw materials from industrial processes. To that end, it is essential to determine accurately and according to homogeneous standards the concepts of by-product and end-of-waste. The failure to do so will mean all the EU legislator’s efforts will have been in vain. Now, the main challenge will be to adopt harmonised waste-related policies that oblige the Member States to achieve higher industrial waste re-use rates.
PALABRAS CLAVE: residuos, economía circular, subproducto, fin de condición de residuo. KEYWORDS: waste, circular economy, by-product, end-of-waste.
1. DE LA ECONOMÍA LINEAL A LA ECONOMÍA CIRCULAR Es de sobras conocido que desde la revolución industrial, las economías han desarrollado un patrón de crecimiento sustentado en la secuencia tomar-fabricar-consumir-eliminar (take-make-dispose). Este modelo lineal parte del carácter ilimitado de los recursos (la mayoría no renovables) y su facilidad de obtención y eliminación a costes asequibles. Sin embargo, esta visión del crecimiento económico ligada al consumo desmedido nos han situado en un escenario, no solo de degradación del medio ambiente, sino también de fragilidad económica. Y es evidente que el crecimiento de la población mundial —es previsible que la población alcance los 9.500 millones de personas en el año 2050— intensificará todavía más la competencia por los recursos naturales y la destrucción de los ecosistemas. Ya en la década de los 90 la patente insostenibilidad de este modelo de economía lineal fue lo que produjo la aparición de un nuevo modelo de economía acuñada con el término de economía circular, concebida como una nueva forma de producir y de consumir. Como demuestra el siguiente gráfico, la economía circular propugna que el valor de los recursos y productos se mantenga en la economía durante el mayor tiempo posible, y que la generación de residuos se reduzca, valorizando aquellos residuos cuya producción no se haya podido evitar.  En coherencia con lo anterior debe quedar atrás la sociedad del “despilfarro”, de la tiranía de la obsolescencia programada de los productos y —ya ligado al objeto de mi ponencia— debe por fin tomar un rol protagonista la adecuada gestión de los residuos que vele por una transición de la eliminación a la valorización de los residuos.
2. LA ESTRATEGIA EUROPEA PARA LA ECONOMÍA CIRCULAR EN MATERIA DE RESIDUOS a Directiva Marco de Residuos de 2008 sentó las bases para transformar la UE en una sociedad del reciclado que evitase la generación de residuos y que de no ser evitados los utilizase como un recurso. A esta directiva le han seguido varios instrumentos claves posteriores, como la comunicación de la comisión al parlamento europeo y al consejo de 25 de septiembre de 2014 titulada “Hacia una economía circular: un programa de cero residuos para Europa”.  En esta comunicación se expone con claridad la necesidad de introducir cambios en todas las cadenas de valor, poniendo el acento en los nuevos modelos de gestión y de conversión de los residuos en activos. Para ello la Comisión proponía objetivos muy ambiciosos en la reutilización y reciclado de los residuos municipales: en el año 2030 se llegase al 70% y a aumentar las tasas de reciclado de los residuos de envases hasta el 80% o incluso prohibir para el 2025 el depósito en vertederos de los plásticos, metales, papel y cartón y de los residuos biodegradables así como continuar fomentando el desarrollo de mercados de materias primas secundarias de alta calidad, entre otros objetivos. A esta comunicación, le siguió el Plan de acción de la economía circular aprobado en diciembre 2015 por la Comisión Europea al Parlamento, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones en el que se da un mayor énfasis al impulso que supondrá la economía circular para la competitividad de la UE. El Plan concluye que esta economía es la única capaz de proteger a las empresas no solo de la escasez de recursos y volatilidad de los precios, sino también contribuir a crear nuevas oportunidades empresariales y puestos de trabajo a escala local adecuados a todos los niveles de capacidades. Este Plan de Acción de la UE se centra en cinco ámbitos y determina un serie de áreas de actuación prioritarias que analizamos a continuación.
2.1 La producción Partiendo de que la economía circular comienza desde el principio mismo de la vida de un producto, el plan concreta una seria de medidas a implantar tanto en el diseño del producto como en los procesos de producción. En cuanto al diseño del producto la Comisión enfatiza en la necesidad de cumplir con los requisitos sobre diseño ecológico de la Directiva de 2009/125 relativos a la eficiencia energética, y se compromete a que en el marco de esa Directiva se promueva la reparabilidad, posibilidad de actualización, durabilidad y reciclabilidad de los productos. Por lo que se refiere a los procesos de producción el plan de acción pretende dar un impulso de la revisión de los documentos de referencia sobre las mejores técnicas disponibles (BREF) para cada sector y potenciar la figura del subproducto que trataremos en detalle más adelante.
2.2 Consumo En materia de consumo, el plan nos recuerda la importancia de las decisiones que tomen los millones de consumidores para hacer viable este tipo de economía y que estas decisiones están marcadas por la información a la que tiene acceso. De ahí que el plan proponga la concienciación y sensibilización del consumidor y el fomento de la economía colaborativa, entre otras medidas, destacando la preparación de un programa de ensayos independientes para contribuir a identificar las cuestiones relacionadas con la posible obsolescencia programada de los productos.
2.3 Gestión de residuos Ya adentrándonos en la gestión de los residuos, el plan fija nuevos objetivos a largo plazo para el reciclado de residuos municipales y de envases y de limitación de residuos con destino a vertedero. Sin embargo, a diferencia de la Comunicación de 2014, el Plan no fija objetivos cifrados sino que se compromete a adoptarlos en las futuras propuestas legislativas, en las que también se tratarán los requisitos para la correcta aplicación de los sistemas de responsabilidad ampliada del productor y el impulso de la jerarquía de residuos que recordemos propugna como prioritaria la prevención, seguida de la preparación para la reutilización, el reciclado, otro tipo de valorización (incluida la energética) y la eliminación. Aunque el plan lo trata en apartado distinto, las medidas que se prevén para los llamados sectores prioritarios como son los plásticos, residuos alimentarios, materias primas críticas, construcción y demolición y la biomasa y bioproductos tienen casi en su totalidad que ver con la gestión de sus residuos.
2.4 El impulso al mercado de materias primas secundarias Partiendo de que en una economía circular, los materiales que pueden reciclarse se reinvierten en la economía como nuevas materias primas, el plan incentiva comerciar con las materias primas secundarias y transportarlas exactamente igual que si se tratara de materias primas primarias procedentes de recursos extractivos tradicionales. Para ello se propone que estas materias cumplan con normas técnicas de calidad que contribuyan a aumentar la confianza en las materias primas secundarias y sobre todo la elaboración de más normas armonizadas para determinar si una materia prima secundaria ya no debe ser considerada legalmente como residuo sino como “final de residuo”. El plan también se ocupa de la circulación transfronteriza poniendo de relieve la necesidad de régimen armonizado de materias primas secundarias.
2.5 Innovación, inversión y otras medidas horizontales El último sector tratado en el plan es el de la innovación y la inversión. En él se menciona el Programa Horizonte 2020 que contaba con una dotación de más 650 millones de euros para proyectos innovadores de apoyo de la economía circular y la competitividad industrial en la UE en el período 2016-2017 y un proyecto piloto sobre acuerdos de innovación con las autoridades públicas para identificar y abordar los potenciales obstáculos normativos para los innovadores.
2.6 ¿Cómo se está implementando la Estrategia Europea para le economía circular? El Plan aprobado en 2015 establece un mandato tanto a la UE como a los Estados miembros para apoyar la transición hacia una economía circular. Ello exige la aprobación de nuevas Directivas y normas internas de transposición todo ello al margen de políticas de sensibilización social. En esa dirección, el 30 de mayo del año pasado se aprobó un paquete de cuatro Directivas en materia de residuos cuya finalidad es mejorar la gestión de los residuos en la UE, continuar avanzando hacia una economía circular, reforzar la idea de prevención de la generación de residuos y mantener el objetivo de prevenir y reducir los impactos de los residuos. Se trata de las siguientes Directivas: - Directiva (UE) 2018/851 por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos - Directiva (UE) 2018/850 por la que se modifica la Directiva 1999/31/CE relativa al vertido de residuos - Directiva (UE) 2018/852 por la que se modifica la Directiva 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases - Directiva (UE) 2018/849 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifican varias Directivas 2000/53/CE relativa a los vehículos al final de su vida útil, la Directiva 2006/66/CE relativa a las pilas y acumuladores y a los residuos de pilas y acumuladores y la Directiva 2012/19/UE sobre los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos. La revisión de este marco normativo a nivel europeo obliga a España a adaptar su legislación para cumplir con los nuevos objetivos e incorporar las nuevas directrices normativas aprobadas por el legislador europeo. La fecha límite de transposición de este elenco normativo es el 5 de julio de 2020. Como dato más reciente, conviene reseñar que el Consejo adoptó el pasado viernes 4 de octubre unas Conclusiones tituladas “Mayor circularidad: transición a una sociedad sostenible” en las que el Consejo hace hincapié en que se precisan nuevas medidas más ambiciosas para estimular la transición hacia una sociedad sostenible y pide a la Comisión que presente un nuevo plan de acción para la economía circular con iniciativas más específicas.
3. ESTRATEGIA ESPAÑOLA DE ECONOMÍA CIRCULAR A la vista de los avances normativos a nivel europeo, es evidente que los residuos han dejado de percibirse como un problema de escala local y coyuntural para convertirse en un desafío de escala global y estructural.
3.1 Estrategia española de economía circular Por lo que se refiere al borrador de estrategia española de economía circular elaborado en febrero de 2018 en desarrollo del Plan Europeo de 2015, éste todavía no ha sido aprobado. Este borrador de plan recoge las mismas políticas que el plan europeo aunque prevé que estas serán ejecutadas mediante sucesivos planes de acción. El primer plan de acción (2018-2020) debería haber empezado y consta de 70 actuaciones potenciales que, de entrada, difícilmente podrán acometerse. Centrándonos en las medidas de gestión de residuos y el mercado de materias primas secundarias, el borrador de este primer plan pone el acento (i) en la particular relevancia que merece la correcta y eficaz gestión de residuos y el respeto del “principio de jerarquía” (encabezado, como hemos visto, por la prevención y preparación para la reutilización), (ii) en la vital importancia de controlar e identificar los residuos que se generan actualmente (iii) aplicar una fiscalidad armonizada con las Comunidades Autónomas que permita garantizar su trazabilidad y así evitar el “turismo de residuos” que se produce en España en la actualidad y, por último, (iii) la necesidad de dar un fuerte impulso a la declaración de subproductos y determinar los criterios de fin de condición de residuo. En todo caso el borrador de la Estrategia Española de Economía Circular reconoce que para que la libre circulación de materia primas secundarias sea una realidad en España se debe garantizar la protección del medio ambiente y la salud de las personas cuando se introducen estas materias en los procesos productivos. Fruto del trabajo de la Comisión de Coordinación en Materia de Residuos, recientemente se han aprobado una serie de Órdenes Ministeriales que tienen por objeto avanzar en el mercado de determinadas materias primas secundarias mediante el reconocimiento de la condición de subproducto y la pérdida de la condición de residuos, siempre que se cumplan con determinados requisitos, que estudiaremos más adelante.
3.2 Adaptación del paquete de Directivas sobre economía circular En cumplimiento de la estrategia marcada, el Estado español ha iniciado los procesos legislativos para adaptarse a las Directivas de residuos de 2018 que analizamos a continuación: - Directiva 2018/851, de 30 de mayo de 2018, que modifica la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos: En el momento de aprobarse la Directiva de residuos estaba en tramitación el Borrador de anteproyecto de ley por la que se modifica la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados. Este borrador ya recogía algunos de los objetivos cifrados para la reutilización y reciclado de residuos municipales, como era el aumento en la reutilización y el reciclado de residuos municipales hasta un mínimo del 55% del peso total de los residuos generados en 2025, del 60% en 2030, y del 65% en 2035. El pasado abril se inició una consulta pública sobre cómo trasponer esta directiva que finalizó el pasado 13 de mayo de 2019, así que es probable que se modifique ese anteproyecto y se recojan las demás medidas como que: en 2035, como máximo, el 10% de los residuos municipales acaben depositados en vertederos; que los residuos aptos para el reciclado u otro tipo de valorización no deban ser admitidos en vertedero en 2030; o que en 2025, se recicle un mínimo del 65% en peso de todos los residuos de envases, y, en 2030, llegue al 70%. - Directiva 2018/850 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 1999/31/CE relativa al vertido de residuos Se encuentra en tramitación el Proyecto de Real Decreto por el que se regula la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero, de 3 de septiembre de 2019. El plazo de información pública finalizó el pasado domingo 6 de octubre. Por lo que ahora importa las modificaciones introducidas en este Proyecto de Real Decreto son tendentes a (i) reforzar la obligación de tratamiento previo de los residuos, especificando el alcance de lo que debe entenderse por tratamiento previo para el caso de los residuos municipales (ii) establecer criterios que permitan valorar la eficiencia del tratamiento previo de los mismos, emplazándose a un posterior desarrollo mediante orden ministerial y (iii) prever la elaboración de una relación de residuos que no se aceptarán en vertedero por tratarse de residuos aptos para el reciclado u otro tipo de valorización, compromiso que se plasmará en una orden ministerial antes del año 2023. - Directiva 2018/852 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases: En estos momentos está en proceso de aprobación el Proyecto de Real Decreto por el que se modifican la Ley 11/1997, de 24 de abril, de envases y residuos de envases y el Real Decreto 782/1998, de 30 de abril por el que se aprueba el reglamento para el desarrollo y ejecución de la Ley 11/1997, de 24 de abril, de envases y residuos de envases. Uno de los objetivos principales es que los sistemas integrados de gestión financien a las entidades locales el coste total de la gestión de los envases recogidos selectivamente en el marco de la responsabilidad ampliada del productor. - Por lo que se refiere a la Directiva 2018/849 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifican la Directiva 2000/53/CE relativa a los vehículos al final de su vida útil, la Directiva 2006/66/CE relativa a las pilas y acumuladores y a los residuos de pilas y acumuladores y la Directiva 2012/19/UE sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, todavía no existe ningún trámite publicado sobre su transposición.
3.3 Mecanismos de seguimiento y evaluación El borrador de la Estrategia Española de Economía Circular contempla una serie de indicadores principales para realizar el seguimiento y evaluación de sus resultados, obtenidos en colaboración con el Instituto Nacional de Estadística y conforme al marco de seguimiento que propone Eurostat. Dichos indicadores son muy básicos y es previsible que adolezcan de la misma incertidumbre asociada a las estadísticas que cada año publica Eurostat, al menos en lo que a generación y gestión de residuos se refiere. Como se ha visto, es una constante la falta de armonización entre los Estados miembros a la hora de definir con precisión los residuos, los materiales, los sistemas de tratamiento, los conceptos utilizados y los métodos de contabilidad empleados.
3.4 Instrumentos financieros En lo que se refiere a los instrumentos financieros, no aparecen muchas iniciativas en España —en comparación, por ejemplo, con Francia—, que vayan más allá de la simple transposición de las nuevas Directivas europeas. Sobre todo, el borrador de la Estrategia Española se queda pobre en incentivos económicos. Se limita a un estudio global de la fiscalidad medioambiental y de la posible armonización de los distintos impuestos autonómicos en materia de residuos.
4. LA GESTIÓN DE RESIDUOS 4.1 Obligaciones y restricciones asociadas al concepto de residuo Como es sabido la calificación de un material como residuo conlleva necesariamente que o bien deba ser gestionado por el propio productor o bien sea entregado a un transportista, gestor o agente autorizado para su ulterior gestión. Adicionalmente, el productor de ese material debe asumir determinadas obligaciones, entre muchas otras: el especial deber de cuidado y correcto almacenamiento, envasado y etiquetado del material en cuestión y obligaciones documentales asociadas a la trazabilidad de su gestión. Pero es que además, la consideración de un material como residuo entraña por definición que existan limitaciones para su comercialización y, por ende, se reduzca el número de potenciales consumidores del material. Todo ello conduce a la pérdida de su valor en el mercado. Esta concepción tradicional de la gestión de los residuos eleva, a la postre, los costes de producción que acaba asumiendo el consumidor final en el precio, de ahí la importancia de delimitar con claridad qué debe considerarse residuos. Tanto la normativa y jurisprudencia europea como la nacional define como residuos “cualquier sustancia u objeto que su poseedor deseche o tenga la intención o la obligación de desechar”. Según la Guía interpretativa de la Directiva Marco de Residuos, el término desechar citado en la definición de residuo se contempla como un hecho o como una intención pero también como una obligación del productor o del poseedor de los residuos. Esta laxitud en la interpretación hace que las Administraciones tiendan a englobar determinados materiales en la categoría de residuos, vetando de este modo la posibilidad de que puedan ser aprovechados como recursos e insertados de nuevo en los procesos productivos. La jurisprudencia comunitaria se ha esforzado en aportar ciertas pautas a los efectos de acotar el alcance del concepto desechar, aunque dichas pautas no han llegado a aclarar en qué situaciones nos encontramos ante un residuo ni los requisitos que se deben cumplir para dejar de serlo y convertirse en material apto para reintroducirse en un proceso productivo. La nueva Directiva de 2018 no arroja más luz al concepto y se limita a decir que procede desarrollar y revisar periódicamente las directrices relativas a dichos requisitos y garantizar el intercambio de información y la puesta en común de las mejores prácticas entre los Estados miembros sobre la aplicación práctica y el cumplimiento de dichos requisitos. para facilitar una comprensión común y la aplicación práctica de la definición de “residuo”, incluido el concepto de “desprenderse”. A mi juicio se ha se ha perdido la oportunidad de introducir con la modificación un cambio directamente en el concepto de residuo, por uno que fuese más acorde con la teoría del nuevo modelo de economía circular. Por tanto existe una imperiosa necesidad de adaptar el marco legal a residuos reciclables no destinados al “abandono” ¿Pero cómo, y bajo qué condiciones, se puede reconocer un nuevo estatuto jurídico del residuo para comercializar aquellos materiales o sustancias que son susceptibles de ser reutilizados, reciclados o valorizados? Pues pasando por alguna de la dos figuras que analizaremos a continuación que permitirán dar una salida comercial a todos estos materiales y de reintegrarlos en el circuito económico: - Subproducto - Fin de condición de residuo Antes de adentrarnos en el estatuto jurídico de estas dos figuras, cabe precisar que al marco legal aplicable a estas sustancias aún le queda camino por recorrer y desgraciadamente existen profundas diferencias en su aplicación entre los distintos Estados miembros de la Unión Europea. Esta situación genera en la actualidad una gran inseguridad jurídica para los operadores industriales y pone en situaciones de menoscabo competitivo a aquellos países con una regulación menos madura en materia de residuos.
4.2 Concepto de subproducto De acuerdo con la nueva Directiva de residuos: “Los Estados miembros adoptarán las medidas adecuadas para garantizar que una sustancia u objeto resultante de un proceso de producción cuya finalidad primaria no sea la producción de esa sustancia u objeto no se considere un residuo, sino un subproducto, si se cumplen las condiciones siguientes: a) es seguro que la sustancia u objeto va a ser utilizado ulteriormente; b) la sustancia u objeto puede utilizarse directamente sin tener que someterse a una transformación ulterior distinta de la práctica industrial normal; c) la sustancia u objeto se produce como parte integrante de un proceso de producción; y d) el uso ulterior es legal, es decir la sustancia u objeto cumple todos los requisitos pertinentes para la aplicación específica relativos a los productos y a la protección del medio ambiente y de la salud, y no producirá impactos generales adversos para el medio ambiente o la salud humana.” La jurisprudencia comunitaria y española, ha venido a desarrollar el concepto de subproducto y considera que un residuo de producción es apto para abandonar la consideración de residuo y convertirse en un subproducto cuando cumplan los siguientes requisitos: 1. Su utilización ulterior, no solo es posible sino segura. Este requisito tiene como propósito evitar el riesgo de que aquel material sea almacenado por un período indefinido de tiempo y finalmente depositado como residuo. No se indica, no obstante, qué período de tiempo sería el máximo que puede tenerse almacenado un residuo a la espera de que el material sea reintroducido en el circuito económico. La Guía interpretativa ha venido a recoger qué presupuestos permiten entender que el material será ulteriormente utilizado. A título de ejemplo entiende que la suscripción de contratos entre el productor del material y el ulterior usuario, la existencia de una ventaja financiera para el productor del material y de un mercado sólido existente para ese uso o la evidencia de que ese material cumple con las mismas especificaciones técnicas aplicables a los productos finales. 2. Se trata de una utilización sin transformación previa y sin solución de continuidad del proceso de producción. La exigibilidad de este requisito pretende evitar las operaciones de tratamiento o procesado del material que se desea calificar como subproducto, ya que, dichas operaciones podrían introducir riesgos para el medio ambiente o la salud de las personas. La Guía interpretativa se encarga de precisar que, en ningún caso, esta limitación impide que sobre ese material puedan llevarse a cabo por parte del productor o de terceros operaciones similares a las que podría recibir cualquier materia prima antes de su incorporación en determinado proceso productivo. 3. La sustancia se produce como parte integrante de un proceso productivo. A priori, esta condición no impediría que el residuo se procesara fuera de las instalaciones donde se genera el residuo, siempre que se tratasen de operaciones propias de la práctica industrial. No obstante, esta interpretación no siempre ha sido seguida por las administraciones ambientales que ha venido a considerar que esta condición exige que los subproductos se procesen dentro de las instalaciones productivas y que esas operaciones se lleven a cabo por el propio productor del material. 4. El uso del material debe ser legal. Es decir el uso ulterior debe cumplir con todos los requisitos pertinentes relativos a los productos así como a la protección de la salud humana y del medio ambiente, sin que produzca impactos generales adversos para la salud humana o el medio ambiente. Por tanto necesariamente el material deberá cumplir con las especificaciones técnicas correspondientes a su ulterior uso como si fuera un producto final. Según la última redacción dada por la Directiva de residuos de 2018, la Comisión podría adoptar actos de ejecución a fin de fijar criterios detallados sobre la aplicación uniforme de las condiciones que acaban de ser citadas a sustancias u objetos específicos. Y a este respecto el legislador europeo refuerza la obligación del uso legal de los subproductos al exigir que estos criterios garanticen un elevado nivel de protección del medio ambiente y de la salud humana. Por su parte la actual Ley de residuos española exige que el grupo de trabajo de la Comisión de coordinación en materia de residuos del Ministerio para la Transición Ecológica evalúe si las sustancias deben declararse subproductos. Una evaluación debe plasmarse en un informe en el que debe indicarse la procedencia de calificar la sustancia como subproducto para el uso solicitado. Si el informe es favorable, el Ministerio debe elaborar una propuesta de orden ministerial que debe recoger los requisitos y condiciones para que el residuo pueda ser considerado subproducto para un uso determinado. A continuación podemos encontrar ejemplos recientes de órdenes de declaración de subproducto: - Orden APM/189/2018 por la que se determina cuándo los residuos de producción procedentes de la industria agroalimentaria destinados a alimentación animal, son subproductos. - Orden APM/397/2018 por la que se determina cuándo los recortes de espuma de poliuretano utilizados en la fabricación de espuma compuesta, se consideran subproductos. Y en la actualidad está en fase de proyecto - Proyecto de orden por la que se establecen los criterios para determinar cuándo los residuos de material polimérico que puedan utilizarse directamente para la producción de film agrícola para ensilaje, se consideran subproductos. Sin embargo, no debemos olvidar que la aprobación de estas Órdenes Ministeriales no ponen el punto y final a la declaración de un material como subproducto para un uso determinado, sino que será necesario que el productor del material susceptible de considerarse subproducto realice una notificación a la Comunidad Autónoma correspondiente de su intención de utilizar el residuo como subproducto.
4.3 Fin de condición de residuo / valorización El concepto de materia prima secundaria no es un concepto novedoso, ya la Directiva 75/442/CEE, hacía referencia a él. Y de hecho la Directiva 2006/12/CE relativa a los residuos ya señalaba la importancia de favorecer las operaciones de valorización de residuos mediante reciclado, nuevo uso, recuperación o cualquier otra acción destinada a obtener materias primas secundarias. Tanto en la normativa europea como nacional, se define una materia prima secundaria como aquella que ha sido sometida a un proceso completo de valorización que la habilita para ser utilizada como si de una materia prima se tratase, siempre y cuando (i) se cumplan determinadas condiciones y (ii) que su utilización no entrañe riesgos para el medio ambiente ni para la salud de las personas. En concreto, de conformidad con la Ley de residuos española, mediante orden ministerial se deben “establecer los criterios específicos que determinados tipos de residuos, que hayan sido sometidos a una operación de valorización, incluido el reciclado, deberán cumplir para que puedan dejar de ser considerados como tales, a los efectos de lo dispuesto en esta Ley y siempre que se cumplan las siguientes condiciones: a) Que las sustancias u objetos resultantes se usen habitualmente para finalidades específicas; b) que exista un mercado o una demanda para dichas sustancias u objetos; c) que las sustancias u objetos resultantes cumplan los requisitos técnicos para finalidades específicas, la legislación existente y las normas aplicables a los productos; y d) que el uso de la sustancia u objeto resultante no genere impactos adversos para el medio ambiente o la salud.” Así para que determinados materiales puedan dejar de ser considerados residuos y pasen a la consideración de materia prima secundaria será necesaria la existencia de un mercado firmemente establecido con su correspondiente oferta y demanda. Claros indicios del cumplimiento de esta condición son el pago verificable de un precio de mercado por el material o la existencia de especificaciones o estándares de comercialización. Además deberán cumplirse los estándares y especificaciones que serían de aplicación para el uso de materiales no valorizados. Dichos materiales deberían estar preparados para su uso final sin necesidad de que se llevaran a cabo actuaciones adicionales de tratamiento. Y, finalmente, el uso de la sustancia u objeto resultante no genere impactos adversos para el medio ambiente o la salud, como consecuencia del uso de la sustancia. Es importante recalcar que la evaluación de la existencia o inexistencia de impactos no solo se refiere al uso final de la sustancia o material en cumplimiento de la regulación en materia de productos, sino que también tiene que ver con el cumplimiento de las prescripciones normativas en materia de manipulación y transporte de sustancias. En el caso de fin de condición de residuo, no existe un procedimiento a seguir claro para determinar qué residuos son aptos para perder la condición de residuos de producción tras una operación de valorización. Únicamente existe una serie de órdenes ministeriales que establecen las normas y criterios para qué determinados residuos de producción dejen de serlo como son: - La Orden APM/1007/2017, de 10 de octubre, sobre normas generales de valorización de materiales naturales excavados para su utilización en operaciones de relleno y obras distintas a aquéllas en las que se generaron. - La Orden APM/206/2018, de 22 de febrero, por la que se establecen los criterios para determinar cuándo el fuel recuperado procedente del tratamiento de residuos MARPOL tipo c para su uso como combustible en buques deja de ser residuo con arreglo a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados. Asimismo, se encuentra en fase de tramitación los siguientes dos proyectos: - Proyecto de orden por la que se establecen los criterios para determinar cuándo los ésteres metílicos de ácidos grasos (biodiesel), producidos a partir de aceites de cocina usados o de grasas animales para su uso como biocarburante en automoción o como biocombustible en equipos de calefacción, dejan de ser residuos con arreglo a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados. - Proyecto de orden por la que se establecen los criterios para determinar cuándo el papel y cartón para reciclar deja de ser residuo con arreglo a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados. La Directiva Marco de Residuos de 2008 preveía que se aprobasen reglamentos europeos relativos a la adopción de los criterios analizados para alcanzar el fin de condición de residuo y que especificaran el tipo de residuo al que se aplicarán dichos criterios, haciendo un llamamiento especial al establecimiento de criterios de fin de la condición de residuo a los áridos, el papel, el vidrio, el metal, los neumáticos y los textiles. Hasta la fecha se han aprobado los siguientes reglamentos: - Reglamento (UE) 333/2011 del Consejo, de 31 de marzo de 2011, por el que se establecen criterios para determinar cuándo determinados tipos de chatarra (hierro y aluminio) dejan de ser residuos con arreglo a la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo - Reglamento (UE) 715/2013 de la Comisión, de 25 de julio de 2013, por el que se establecen criterios para determinar cuándo la chatarra de cobre deja de ser residuo con arreglo a la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo - Reglamento (UE) 1179/2012 de la Comisión, de 10 de diciembre de 2012 , por el que se establecen criterios para determinar cuándo el vidrio recuperado deja de ser residuo con arreglo a la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo Sin embargo se ha rechazado por el Parlamento y el Consejo la propuesta de reglamento para el papel y siguen pendientes de aprobación los criterios para los plásticos, combustibles fósiles y áridos. Por último, debe tenerse presente que con la nueva Directiva de 2018 los Estados miembros deberán adoptar medidas para asegurar que los residuos sometidos a operaciones de valorización o reciclaje y cumplan con las condiciones para ser considerados materias primas secundarias, pero la Comisión seguirá los desarrollos de los Estados y evaluará si es necesario desarrollar un reglamento a nivel comunitario.
CONCLUSIONES - El modelo de economía lineal basado en el carácter ilimitado de los recursos naturales ha tocado a su fin, estamos ante un nuevo escenario que exige un consumo responsable que proteja el medio ambiente y alargue la vida de sus recursos. - La consolidación de una economía circular exige necesariamente avances en nuestra regulación en materia de residuos, en la que todavía la noción de residuo está demasiado arraigada en detrimento de su potencial consideración como recurso. - La utilización de los residuos como recursos, siempre que se realice sin menoscabo al medio ambiente o a la salud, se hace acuciante, por lo que los subproductos y las materias primas secundarias deben verse como una poderosa herramienta para la consecución de la economía circular en lugar de constituir un obstáculo. - Por ello, una aplicación real de estas dos figuras requiere unos criterios claros y armonizados en el ámbito de la Unión Europea que permitan una transición de la consideración de residuo a la obtención del estatuto de producto. - El legislador europeo consciente de la vaguedad de los criterios que condicionaban el abandono del estatuto jurídico de residuo exige en la actual Directiva de residuos que los Estados miembros tomen las medidas adecuadas para facilitar el reconocimiento, como subproducto y el fin de condición de residuo, de una sustancia o un objeto resultante de un proceso de producción y, además, faculta a la Comisión a adoptar actos de ejecución a fin de establecer criterios detallados sobre su aplicación, priorizando las prácticas de simbiosis industrial reproducibles. - Ahora bien, sin un impulso político decidido, no se alcanzarán los objetivos marcados por la normativa europea. Sigue siendo necesaria una nueva política industrial que incentive el mercado de materiales reciclados y para ello deben crearse procedimientos más agiles y homogéneos de declaración de subproducto y materias primas secundarias.
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