Resumen: Dentro de la economía circular, la contratación pública juega un papel fundamental a través de sus acciones sobre contratación pública ecológica. De sus beneficios se hacen eco tanto el plan de acción de la UE para la economía circular de 2015, «Cerrar el círculo», como la Estrategia «España circular 2030». Sin embargo, la cultura de la contratación pública ecológica no está plenamente implantada. Aún son muchos los obstáculos que se advierten a lo largo de todo elproceso de contratación y que hacen de esta más un propósito que una realidad.
1. EL PAPEL DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA ECOLÓGICA EN LAS ESTRATEGIAS Y POLÍTICAS EUROPEAS SOBRE ECONOMÍA CIRCULAR
“Nuestro planeta y nuestra economía no podrán sobrevivir si mantenemos el enfoque del «toma, fabrica, utiliza y tira». Tenemos que conservar los recursos valiosos y explotar plenamente todo el valor económico que atesoran. La economía circular trata de reducir los residuos y de proteger el medio ambiente, pero también de transformar profundamente el funcionamiento de toda nuestra economía”[1] . Con estas palabras Frans Timmermans, vicepresidente primero de la Comisión Europea y responsable del desarrollo sostenible, presentaba «Cerrar el círculo», el plan de acción de la UE en materia de economía circular[2]. Se pretende así dar respuesta a los cambios exigidos tras la crisis económica y avanzar hacia la economía social de mercado prevista en la Estrategia Europa 2020. Esto es, una economía inteligente, sostenible e integradora[3].
Para ello, la UE se propone destinar todos los instrumentos a su disposición para transformar su economía haciéndola sostenible, hipocarbónica, eficiente en el uso de los recursos y competitiva[4].
Las ventajas y beneficios de la economía circular son claros[5]. Ahora bien, dentro de esta, la contratación pública juega un papel fundamental a través de sus acciones sobre contratación pública ecológica, (CPE)[6]. Con un gasto público anual aproximado de más de dos billones de euros al año (UE), la contratación pública puede contribuir eficazmente a la consecución de los principales retos de Europa[7]. Resulta obvio que, si el destino de tan elevado volumen de gasto fueran bienes y servicios sostenibles, la transición hacia una economía circular sería mucho más eficaz. Es aquí donde debemos destacar la influencia de la CPE en el mercado y su condición de instrumento idóneo para promover e implementar las políticas y estrategias ambientales de la UE[8] . Una cuestión por todos conocida y en la que no existe controversia, pero que sin embargo no termina de despegar[9]. Así, pese a que ya en 2003 se animaba a los Estados miembros a elaborar los primeros planes de acción para la ecologización de su contratación pública[10], en 2015 la Comisión Europea reconocía la necesidad de reflexionar sobre el modo de generalizar su aplicación en toda la UE, en particular, en relación con los productos o los contratos más pertinentes para la economía circular[11].
El primer paso, puesto que estamos ante políticas voluntarias, pasa por el obligado ejemplo de la Comisión Europea que debe apostar por la implementación de la CPE en sus propios procedimientos de contratación pública[12]. A tal fin, la Comisión se comprometía en 2015 a impulsar el papel de la CPE a través de dos medidas. La primera, la elaboración de unos criterios de contratación, —a escala de la UE—, en los que se primara la durabilidad y la reparabilidad del producto. La segunda, impulsando y garantizando su mayor uso a través de cursos de formación específica[13]. La puesta en marcha de la primera de estas iniciativas se materializa con la publicación en el marco de la UE de unos criterios de CPE que, desde 2016 hasta la fecha, no han dejado de actualizarse[14]. Su cometido no es otro que facilitar la inclusión de requisitos ecológicos, pertinentes para la economía circular, en los documentos de licitación pública[15] . Con ello se pretende alcanzar un equilibrio entre el comportamiento medioambiental, la cuestión del coste del producto, la disponibilidad del mercado y la facilidad de verificación, salvando así los principales obstáculos con los que se encuentra la CPE. La segunda medida también tuvo éxito publicándose en 2016 de una versión revisada del manual de formación de contratación pública ecológica de la UE. Con este la Comisión Europea pretende apoyar a los poderes adjudicadores en la forma en que realizan la contratación ecológica y para ello abarca desde la evaluación de las necesidades y la participación del mercado (antes de la licitación), a la contratación circular y los aspectos estratégicos y jurídicos de la contratación ecológica de varios grupos de productos o servicios[16].
Por lo tanto, el impulso de la CPE por parte de la UE parece evidente. Sin embargo, ni la incorporación de la variable ambiental a las Directivas como una exigencia en la contratación pública ha conseguido que la CPE se convierta en una realidad plenamente efectiva. Como se verá, pese a que debería convertirse en el modelo dominante, la CPE sigue estando a niveles de instauración muy moderados.
2. EL PLAN DE CONTRATACIÓN PÚBLICA ECOLÓGICA 2018-2025. UN PASO MÁS HACIA UNA ECONOMÍA CIRCULAR, BAJA EN CARBONO, EFICIENTE EN RECURSOS, SIN RESIDUOS, NO CONTAMINANTE Y ECO-INNOVADORA
a puesta en marcha del paquete de economía circular analizado conlleva la necesaria modificación de varias Directivas, así como elaboración de nuevas estrategias y orientaciones que deben integrarse en los diferentes ordenamientos jurídicos del marco europeo[17] . Por lo que se refiere a España, la respuesta al plan de acción europeo llegó en febrero de 2018 con la publicación del borrador de la «Estrategia Española de Economía Circular: España circular 2030», que incorpora la CPE como un elemento fundamental.[18] La Estrategia Española se desarrolla a partir de distintos planes de acción, siendo el primero de ellos el correspondiente al período 2018-2020. En este se identifican diferentes ejes de actuación y medidas, —como las referidas al Consumo—, donde se hace hincapié en la necesidad de elaborar unos criterios de contratación pública que faciliten la labor de los distintos órganos de contratación, focalizando los esfuerzos en el impulso de la CPE[19].
En consonancia con esto, a principios de 2019 se hizo público el Plan de Contratación Pública Ecológica de la Administración General del Estado, sus organismos autónomos y las entidades gestoras de la Seguridad Social para 2018-2025, (PCPE)[20]. Elaborado en el marco de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, coge el testigo del Plan de Contratación Pública Verde de 2008, con la intención de consolidar sus avances y desarrollar sus propuestas[21]. Así, mientras que a través del primer Informe general sobre el estado de la contratación pública verde, publicado en 2011, el ejecutivo nacional confirmaba los primeros pasos hacia un cambio de hábitos en la gestión y el consumo público de bienes y servicios[22], el segundo, presentado en 2015, advierte sobre la necesaria adopción de medidas que garanticen la eficacia futura de la contratación púbica verde, así como el urgente avance en la producción, utilización y consumo sostenibles[23].. El nuevo PCPE pretende alcanzar estas metas apostando por el crecimiento económico desde el planteamiento de una economía circular, baja en carbono, eficiente en recursos, sin residuos, no contaminante y eco-innovadora[24]. Para ello, además de ampliar su ámbito de aplicación respecto al anterior, el PCPE fijan una serie de nuevos objetivos como el fomento de la compra pública de bienes, obras y servicios con el menor impacto medioambiental; el impulso de la Estrategia Española de economía circular; garantizar un uso más racional y económico de los fondos públicos; promover cláusulas medioambientales en la contratación pública; o dar publicidad a las posibilidades que ofrece el marco jurídico de la CPE[25].
Ahora bien, la contratación pública destaca por su carácter eminentemente práctico. Por ello, a fin de evitar que los propósitos señalados se conviertan en meras declaraciones de voluntad, la AGE dispone de un plazo de un año (desde la publicación en el BOE del plan), para fijar unos objetivos mínimos de incorporación de criterios ecológicos en los contratos formalizados en el marco del PCPE[26]. Para ello, el plan incorpora una tabla con criterios medioambientales generales que los poderes adjudicadores pueden incorporar voluntariamente a los pliegos de contratación como criterios de selección, especificaciones técnicas, criterios de adjudicación y condiciones especiales de ejecución. Junto con estos, los órganos de contratación pueden asumir criterios adicionales para incorporar en los pliegos de contratación siguiendo los criterios de la CPV de la UE[27]. Asimismo, en aras de alcanzar una mejor sostenibilidad ambiental, se introducen criterios de selección de empresarios que cuenten con sistemas de calidad homologado[28].
De este modo, el plan cumple con las prescripciones de la LCSP que obliga a la incorporación de previsiones ambientales en las sucesivas fases de que se compone la contratación, desde su diseño hasta su ejecución. Y todo ello, con el convencimiento de que supone un avance en la relación calidad precio y una mayor y mejor utilización de los fondos públicos[29].
3. EL CAMBIO SE ANHELA, LOS RETOS EN LA CONTRATACIÓN PÚBLICA ECOLÓGICA PERMANECEN
Pese a los beneficios y ventajas señalados, el avance general de la CPE en los países miembros de la UE sigue siendo moderado. De estos, solo el 26% incluye todos los criterios fundamentales de la compra pública verde, mientras que algo más de la mitad, el 55%, incluye alguno de ellos[30]. En realidad, más de la mitad de los países miembros siguen utilizando el precio más bajo como único criterio de adjudicación, —en el caso de Europa el 64%, en el caso de España el 55%–[31]. En concreto, España queda fuera de la lista de países líderes en la incorporación de criterios ambientales en sus políticas de compras públicas[32]. Esto no puede sorprendernos si se tiene en cuenta que tan solo un 12% del volumen total de contratación pública nacional incluye criterios de contratación ecológica, (sector público estatal: 11, 66%, sector público autonómico 13,33%, y sector público local 10,19%)[33] .
Y es que, pese a sus bondades, la CPE dista mucho de ser una práctica realmente implantada. Todavía son mucho los obstáculos que se advierten y que actúan como una barrera difícil de superar[34]. Estos no se limitan al sabido riesgo de asumir mayores costes, sino que se detectan a lo largo de todo el proceso de contratación[35]. Trabas que van desde un marco normativo disperso y poco específico, a las dificultades técnicas en la elaboración de los pliegos, pasando por la determinante falta de formación de los profesionales[36] . Así, por ejemplo, en cuanto a la elaboración de los pliegos, la CPE plantea serias dificultades a la hora de relacionar el criterio medioambiental con el objeto del contrato. La obtención de datos cuantitativos fiables de parámetros ambientales, o la introducción de especificaciones técnicas ambientales que puedan ser realmente valoradas, también constituyen obstáculos importantes. Junto con esto, la práctica desvela una incertidumbre endémica sobre si la introducción o exigencia de unas determinadas características técnicas en los pliegos pueden restringir la concurrencia competitiva o vulnerar los principios que informan la contratación pública. Asimismo, la solvencia técnica y profesional en materia de CPE también se ve comprometida. Al tratarse de cuestiones muy técnicas, se requieren expertos que sepan definir qué se puede pedir como solvencia, cómo acreditar un comportamiento ecológico de las empresas y qué medios servirán para su efectiva acreditación, dado que no se alude específicamente, sino genéricamente, a consideraciones de tipo ambiental[37] .
Tampoco quedan exentos de obstáculos los criterios de adjudicación de los contratos. En este caso destaca la dificultad a la hora de identificar los requisitos ecológicos que realmente impactan en la mejora ambiental del producto o servicio adquirido, o la necesidad de hacer el seguimiento de un producto a lo largo de todo su ciclo de vida para comprobar si lo indicado en la oferta por el proveedor es o no real dada la inexistencia de mecanismos o verificaciones oficiales en materia de ciclo de vida[38].
En este contexto resulta especialmente difícil que las empresas licitadoras puedan cumplir con los criterios exigidos. Además, estas trabas superan el ámbito público para extenderse también a la práctica empresarial privada, en la que tampoco termina de arraigar la cultura de la CPE[39]. El principal ejemplo de esta complejidad lo encontramos en las PYMES, cuyo fomento constituye uno de los pilares de la normativa de contratación pública. El problema no solo está en encontrar empresas que cumplan con los requisitos adecuados, sino en encontrar empresas que puedan demostrar que están preparadas para su cumplimiento[40].
A lo anterior debe añadirse el hándicap que supone para la CPE la ausencia de personal cualificado en la materia. La Comisión Europea identifica el bajo nivel de profesionalización de los compradores públicos como un problema sistémico en muchos Estados miembros[41]. La falta de formación especializada de los técnicos para la inclusión de aspectos medioambientales en la redacción de los pliegos de prescripciones técnicas o en las propuestas de valoración de las ofertas, es una de las trabas que precisan ser corregidas con mayor urgencia. Aun cuando se han dado no pocos pasos en el camino de la formación, sigue siendo un punto débil que dificulta la efectividad de la CPE. Es preciso incidir aun en la capacitación que permita a los profesionales aplicar de forma correcta las reglas de la contratación pública haciendo de esta una práctica mucho más fluida y eficaz[42].
Por lo tanto, pese a que desde la UE se insiste en la promoción y fomento de la CPE, esta se resiste todavía a su efectiva integración en los procedimientos de contratación. Las dificultades prácticas apuntadas no son nuevas, quizás están un poco más definidas tras la puesta en marcha en la LCSP, pero nada que la doctrina y la jurisprudencia no hubiera señalado a la luz de las actuales Directivas de contratación[43]. Este panorama aconseja continuar insistiendo todavía en ese primer paso que supone la concienciación ambiental que, trasladado a la contratación pública, implica entender y hacer entender, cómo la utilización de las cláusulas ambientales permite alcanzar objetivos sociales, medioambientales y económicos como la economía circular.
4. CONCLUSIONES
Primera.- Dentro de la economía circular, la contratación pública juega un papel fundamental a través de sus acciones sobre contratación pública ecológica. Con un gasto público anual aproximado de más de dos billones de euros al año (UE), la contratación pública puede contribuir eficazmente a la consecución de los principales retos de Europa. Resulta obvio que, si el destino de tan elevado volumen de gasto fueran bienes y servicios sostenibles, la transición hacia una economía circular sería mucho más eficaz. Por ello las Estrategias y políticas sobre economía circular, tanto a nivel europeo como nacional, incorporan la contratación pública ecológica como una herramienta esencial para la consecución de sus fines.
Segunda.- A principios de 2019 se hacía público el Plan de Contratación Pública Ecológica de la Administración General del Estado, sus organismos autónomos y las entidades gestoras de la Seguridad Social para 2018-2025. Este pretende garantizar una contratación púbica ecológica real, presente y futura, y para ello apuesta por favorecer el crecimiento económico desde el planteamiento de una economía circular, baja en carbono, eficiente en recursos, sin residuos, no contaminante y eco-innovadora.
Tercera.- Ahora bien, pese a que estamos ante un cambio deseado, los retos en la contratación pública ecológica permanecen. Y es que, pese a sus bondades, no estamos ante una práctica realmente implantada. Aún son muchos los obstáculos que se advierten a lo largo de todo el proceso de contratación. Trabas que van desde un marco normativo disperso y poco específico, a las dificultades técnicas en la elaboración de los pliegos, pasando por la determinante falta de formación de los profesionales. Por ello, debe asegurarse aún ese primer paso que supone la concienciación ambiental que, trasladado a la contratación pública, implica entender y hacer entender como la utilización de las cláusulas ambientales permite alcanzar objetivos sociales, medioambientales y económicos, como la economía circular.
BIBLIOGRAFÍA
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NOTAS
[1] Nota de prensa de la Comisión Europea, “Cerrar el círculo: la Comisión adopta un ambicioso paquete de nuevas medidas sobre la economía circular para impulsar la competitividad, crear empleo y generar crecimiento sostenible”, Press Release Commission, 2 de diciembre de 2015.
[2] Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, Cerrar el círculo: un plan de acción de la UE para la economía circular, COM (2015) 614 final, de 2 de diciembre de 2015.
[3] A tal fin la Estrategia Europa 2020 proponía tres prioridades que se refuerzan mutuamente: i) Crecimiento inteligente: desarrollo de una economía basada en el conocimiento y la innovación; ii) Crecimiento sostenible: promoción de una economía que haga un uso más eficaz de los recursos, que sea más verde y competitiva; iii) Crecimiento integrador: fomento de una economía con alto nivel de empleo que tenga cohesión social y territorial. Comunicación de la Comisión Europea, Europa 2020 Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador», COM (2010) 2020 final, 3 de marzo, 2010.
[4] Cerrar el círculo incluye una serie de propuestas legislativas sobre residuos para reducir los depósitos en vertederos y aumentar la preparación para su reutilización y reciclado, así como un anexo con 54 medidas relativas a la producción y el consumo, la gestión de residuos y el mercado de materias primas secundarias. Se identifican cinco sectores prioritarios para acelerar la transición a lo largo de sus cadenas de valor como son los plásticos, residuos alimentarios, materias primas críticas, construcción y demolición, biomasa y biomateriales.
[5] En este sentido resulta de especial interés, Pernas García, J. J., Contratación pública verde, La Ley, Madrid, 2011. Tanto la Fundación Ellen MacArthur como el Foro Económico Mundial coinciden en señalar que la economía circular generará oportunidades económicas y empresariales y permitirá crear nuevos empleos y ocupaciones. Los escenarios y proyecciones realizados indican que de aquí a 2030 la economía circular puede generar un beneficio de 1,8 billones de euros en el conjunto de la UE, lo que supone 0,9 billones más que el actual modelo de economía lineal. En este mismo sentido, la Comisión Europea señala que la economía circular no sólo tendrá beneficios ambientales asociados a la correcta gestión de los residuos, a la protección del suelo, de las aguas, del aire, o del clima, sino que proporcionará beneficios económicos y sociales asociados. Ministerio de agricultura, pesca, alimentación y medio ambiente - Ministerios de economía, industria y competitividad, España circular 2030, Estrategia Española de Economía circular, (borrador para información pública), febrero de 2018, pág. 12. La Comisión estima un ahorro en materias primas por parte de la industria de 600.000 millones de euros (un 8% de la facturación anual de la UE en 2015). Igualmente, se estima que la creación de empleo represente en torno a 580.000 nuevos puestos de trabajo asociados al nuevo modelo, de los cuales un 30% está asociado al pleno cumplimiento de la normativa comunitaria en materia de residuos, pero también asociados a la eco-innovación. En ese sentido, vid., Comisión Europea, An Ambitious EC circular economy package, Factsheet on the circular economy, 2015.
Disponible en: https://ec.europa.eu/commission/publications/factsheets-circular-economy_es, (fecha de último acceso, 28 de septiembre de 2019).
[6] Podemos definir contratación pública ecológica como “el proceso a través del cual las autoridades adquieren bienes, obras y servicios con un impacto medioambiental reducido durante su ciclo de vida, en comparación con el de otros bienes, obras y servicios con la misma función primaria que se adquirirían en su lugar”. Cfr., Apartado segundo del Plan de Contratación Pública Ecológica de la Administración General del Estado sus organismos autónomos y las entidades gestoras de la Seguridad Social (2018-2025), publicado mediante la Orden PCI/86/2019, de 31 de enero, del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 7 de diciembre de 2018, por el que se aprueba el Plan de Contratación Pública Ecológica de la Administración General del Estado, sus organismos autónomos y las entidades gestoras de la Seguridad Social (2018-2025), (BOE núm. 30, de 4 de febrero de 2019).
[7] Estimación del gasto total de las Administraciones públicas en obras, productos y servicios basada en Eurostat. Para el resto de datos cfr., UN Environment, Sustainable Public Procurement for an Inclusive Green Economy, Switzerland, 2018, pág. 1. La contratación pública representa casi un 20 % del PIB de la UE, el 12% del PIB y el 29% del gasto público total en promedio en los países de la OCDE, y hasta el 30% del PIB en los países en desarrollo, por lo que resulta evidente que su correcto empleo de este gasto permitiría a los poderes públicos alcanzar, a su vez, otras políticas públicas. Sobre este punto resulta interesante el informe de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia IPN/CNMC/010/15, de 16 de julio de 2015, que se desmarca de la opinión mayoritaria al considerar que la contratación pública no es el instrumento más adecuado para el cumplimiento de los objetivos sociales y ambientales de las Directivas, existiendo otros medios más apropiados como, por ejemplo, exenciones fiscales.
[8] Por todos, Bouwer M, de Jong K, Jonk M, Berman T, Bersani R, Lusser H, Nissinen A, Parikka K and Szuppinger P., Green Public Procurement in Europe 2005 - Status overview. Virage Milieu & Management bv, Korte Spaarne 31, 2011 AJ Haarlem, Netherlands, 2005. http://europa.eu.int/comm/environment/gpp/media.htm#state
[9] Como reconoce la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón, “la contratación puede y debería ser una técnica que permitiera conseguir objetivos sociales, ambientales o de investigación, en la convicción de que los mismos comportan una adecuada comprensión de cómo deben canalizarse los fondos públicos”. Informe 16/2015, de 4 de noviembre, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón, págs. 4-5. De acuerdo con esto, señala Gimeno Feliu que, “el soporte ideológico a favor de la visión de la contratación pública socialmente responsable resulta evidente. Se supera, así, la idea –equivocada– de que en la contratación pública no debe contemplarse el impacto de otras políticas públicas, y, en especial, la errónea articulación de un modelo de compra pública estrictamente economicista”. Gimeno Feliu, J.M., “Las condiciones sociales en la contratación pública: posibilidades y límites”, Anuario del Gobierno Local 2017, Fundación Democracia y Gobierno Local. Institut de Dret Públic, 2017, pág. 251.
[10] La importancia de la contratación pública con criterios ambientales y la necesidad de establecer planes de acción en este campo, aparecen por primera vez en la Comunicación de la Comisión sobre Política Integrada de Productos de 2003, en la que se animaba a los Estados miembros a elaborar y poner a disposición del público planes de acción para la ecologización de su contratación pública. Se trata de instrumentos jurídicamente no vinculantes cuya finalidad es la sensibilización en materia de CPE. Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, Política de Productos Integrada, Desarrollo del concepto del ciclo de vida medioambiental, COM (2003) 302 final, 18 de junio, pág. 14.
[11] Comunicación de la Comisión, COM (2015) 614 final, pág. 9.
[12] Cabe señalar que casi todas las disposiciones de los contratos públicos generales son voluntarias desde el punto de vista del poder adjudicador. Las excepciones son la obligación general de garantizar el cumplimiento de la legislación medioambiental aplicable en la ejecución de los contratos públicos (art. 18.2 de la Directiva 2014/24/UE) y la obligación de rechazar ofertas anormalmente bajas si no cumplen las obligaciones medioambientales aplicables (art. 69.3 de la Directiva 2014/24/UE).
[13] Comunicación de la Comisión COM (2015) 614 final, pág. 9.
[14] La última actualización corresponde al ámbito del transporte por carretera cuyos criterios fueron publicados por la Comisión Europea en 2019. Estos pueden consultarse en el siguiente enlace: https://ec.europa.eu/environment/gpp/eu_gpp_criteria_en.htm.
[15] Entre ellos, por ejemplo, los ordenadores y pantallas deben estar diseñados de manera que puedan ser reparados con herramientas corrientes y que las pilas puedan sustituirse fácilmente; se recompensa la posibilidad de actualización; se fomenta la utilización de materiales reciclados para la construcción de carreteras y edificios. Informe de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, sobre la aplicación del plan de acción para la economía circular, COM (2017) 33 final, 26 de enero, pág. 9.
[16] En 2005 la Comisión Europea publicó un manual sobre la contratación pública ecológica, revisado en 2016. Comisión Europea, Adquisiciones ecológicas. Manual sobre la contratación pública ecológica, 3ª ed., Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, Luxemburgo, 2016.
[17] Directiva sobre diseño ecológico, Directiva Marco de Residuos, 2008/98/CE, Directiva 1994/62/CE, de envases y residuos de envases, Directiva 1999/31/CE, de vertederos, Directiva 1987/101/CEE, de gestión de aceites usados, Directiva 2006/66/CE, de pilas y acumuladores, Directiva 2000/53/CE de vehículos al final su vida útil, Directiva 2012/19/UE sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, Reglamento 2003/2003 relativo a los abonos, Comunicación sobre la Estrategia para plásticos en una Economía Circular, Opciones a la Interfaz entre las sustancias y productos químicos, los productos, Contratación pública ecológica y medidas para la reutilización del agua, entre otros.
[18] Ministerio de agricultura, pesca, alimentación y medio ambiente - Ministerios de economía, industria y competitividad, España circular 2030, Estrategia Española de Economía Circular, (borrador para información pública), febrero de 2018.
[19] Ibid., pág. 93.
[20] En este sentido deben tenerse en cuenta el Real Decreto 6/2018, de 12 de enero, por el que se crea la Comisión Interministerial para la incorporación de criterios ecológicos en la contratación pública, (BOE núm.19, de 22 de enero de 2018); y la Orden PCI/86/2019, de 31 de enero, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 7 de diciembre de 2018, por el que se aprueba el Plan de Contratación Pública Ecológica de la Administración General del Estado, sus organismos autónomos y las entidades gestoras de la Seguridad Social (2018-2025), (BOE núm. 30, de 4 de febrero de 2019).
[21] Mediante Acuerdo de 22 de mayo de 2006, el Consejo de Ministros creó la Comisión Interministerial para la Incorporación de Criterios Ambientales en la Contratación Pública que aprobaría en 2008 un Plan con el que responder a los objetivos comunitarios. El resultado fue la aprobación del Plan de Contratación Pública Verde de la AGE y sus Organismos Públicos, y las Entidades Gestoras de la Seguridad Social Ministerio de la Presidencia, el cual se publicó mediante Orden PRE/116/2008, de 21 de enero, (BOE núm. 27, de 31 de enero de 2008). El PCPV se encontraba enmarcado en la Directiva 18/2004/CE, traspuesta a nuestro ordenamiento por la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público. El principal objetivo del Plan era la implantación de prácticas respetuosas con el medio ambiente en la contratación pública, de forma que se alcanzase antes del 31 de diciembre de 2010, la meta fijada por la UE en la Revisión de la Estrategia de la Unión Europea para un Desarrollo Sostenible del año 2006. Además de cumplir con los objetivos europeos, el PCPV pretendía servir como apoyo a la implantación de otras políticas estatales de defensa del medio ambiente como el Plan de Ahorro y Eficiencia Energética en los edificios de la AGE, el Proyecto de Plan Nacional Integrado de Residuos y la Estrategia Española de Cambio Climático y Energía Limpia. Horizonte 2007-2012- 2020. Este Plan fija las condiciones en las que los poderes adjudicadores podían introducir requerimientos de carácter ambiental y social en las distintas fases de la contratación pública, y establece objetivos orientados a la incorporación de consideraciones ambientales para adquirir y contratar una serie de grupos concretos de productos, servicios y obras, que habían sido considerados como prioritarios por la Comisión Europea, (construcción y mantenimiento, transporte, energía, equipos de oficina, papel y publicaciones, mobiliario, servicios de limpieza y servicios de eventos).
[22] El 4 de noviembre de 2011 se aprobó por el Consejo de Ministros el Acuerdo por el que se tomó conocimiento del primer Informe General sobre el estado de la Contratación Pública Verde elaborado por Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino. Las conclusiones obtenidas revelaban que, en el periodo 2008-2011, se advertía un mayor cumplimiento en la implantación de medidas para la recogida separada de residuos, la incorporación de parámetros ambientales en los proyectos de obras, la adquisición de equipos informáticos de alta eficiencia energética (etiquetado Energy Star) y la ejecución de servicios de limpieza, conforme a las orientaciones establecidas en el PCPV.
[23] El informe de 2015 subrayaba la necesidad de incorporar a la CPV la nueva orientación de la UE en relación con el nuevo paquete sobre economía circular, y el paquete energía y clima; la adopción de los mecanismos necesarios para consolidar la generación de la demanda del sector público y la contratación pública de los productos y servicios más sostenibles; y facilitar que se consolide en los mercados una oferta de productos y servicios, más limpia, más eficiente en el uso de los recursos, y al mismo tiempo, más competitiva. Gobierno de España, II Informe general sobre el estado de la contratación pública verde de 2015, pág. 51.
[24] En estos términos se expresa la Orden PCI/86/2019, de 31 de enero, cit.
[25] El PCPE amplía su ámbito de aplicación respecto del PCPV, así, mientras el plan de 2008 establecía objetivos cuantificados para la incorporación de consideraciones ambientales en las adquisiciones y contrataciones de ocho grupos de productos, servicios y obras considerados como prioritarios, —construcción y mantenimiento; transporte; energía; equipos de oficina; papel/publicaciones; mobiliario; limpieza; eventos—, el PCPE (2018-2025), consideran prioritarios un total de veinte sectores (alimentación y servicios de restauración; iluminación interior de edificios; alumbrado público exterior y semáforos; aparatos eléctricos y electrónicos utilizados en el sector de la asistencia sanitaria; calefactores a base de agua; diseño, construcción y gestión de edificios de oficinas; diseño, construcción y mantenimiento de carreteras; electricidad; equipos de impresión; eventos grifería sanitaria; inodoros y urinarios de descarga; mobiliario y paneles murales; ordenadores y monitores; papel para copias y papel gráfico; productos textiles; productos y servicios de jardinería; productos y servicios de limpieza; sistemas combinados de calor y electricidad; sistemas de climatización; transporte).
[26] De conformidad con el punto octavo del PCPE los departamentos ministeriales, los organismos autónomos y las entidades gestoras de la Seguridad Social, establecerán, en el plazo de un año desde la publicación en el BOE del plan, un marco de actuación en el que se establezcan objetivos mínimos de incorporación de criterios ecológicos en los contratos formalizados en el periodo de duración del plan.
[27] En este punto resulta de especial interés no solo recurrir a los datos facilitados en el propio PCPE sino a las indicaciones incluidas por la Comisión Europea, en su ya referido Manual sobre la contratación pública ecológica, cit.
[28] Para ello el PCPE dispone una tabla detallada de las especificaciones aplicables a cada grupo de producto. Cfr. Apartado 5. 2 del PCPE.
[29] En este sentido, art. 1.3 LCSP.
[30] Sánchen, A.B., Informe sobre sostenibilidad en España 2017, cambio de rumbo, tiempo de acción, Fundación Alternativas y Ecoembes, Madrid, 2017, pág. 40.
[31] Como reconoce la Comisión Europea, “El 55 % de los procedimientos de contratación siguen utilizando el precio más bajo como único criterio de adjudicación. Las directivas sobre contratación pública dan completa libertad a los compradores públicos para optar por compras basadas en criterios cualitativos de coste- eficacia. Sin embargo, la mayoría de las licitaciones económicamente ventajosas sobre la base de un enfoque de relación coste-eficacia que puede incluir criterios sociales, medioambientales, innovadores, de accesibilidad y otros criterios cualitativos, siguen estando infrautilizadas”. Comunicación de la Comisión al Parlamento europeo, al Consejo, al Comité económico y social europeo y al Comité de las regiones, Conseguir que la contratación pública funcione en Europa y para Europa, COM (2017) 572 final, 3 de octubre, pág. 5.
[32] Los países más avanzados en la incorporación de criterios ambientales en sus políticas de compras públicas son Bélgica, Dinamarca, Suecia, Holanda, Finlandia o Austria, que han integrado criterios ambientales en el 40-60% de los contratos de media. Sánchen, A.B., Informe sobre sostenibilidad …cit., pág. 40.
[33] Ministerio de Hacienda y Función Púbica, Informe relativo a la contratación pública en España 2017, abril de 2018, pág. 75.
[34] Los más habituales son la ausencia de marco normativo como una de las barreras al crecimiento de las compras verdes en sus respectivas administraciones, la errónea percepción de que los productos y ser- vicios “verdes” son siempre más costosos, la falta de conocimiento sobre cómo desarrollar criterios medioambientales por parte de los responsables de la definición de contratos y licitaciones públicas, la falta de apoyo en la gestión y de un enfoque estratégico general, la falta de compromiso político, la dificultad en la búsqueda de proveedores que cumplieran los criterios ambientales necesarios, y la falta de formación de los funcionarios con responsabilidades en la compra pública. Sánchen, A.B., Informe sobre sostenibilidad… cit., págs. 40-41.
[35] Esta percepción engañosa se ha identificado como una de las barreras clave de la contratación pública ecológica cuya corrección podría facilitarse mediante la adopción de las medidas fiscales oportunas. Como señala Naciones Unidas, el despliegue generalizado de metodologías basadas en el cálculo de los costes del ciclo de vida contribuirá a una aplicación más amplia de la contratación pública sostenible. Además, las políticas fiscales, como las disposiciones fiscales especiales en forma de subvenciones, subvenciones, créditos fiscales, deducciones fiscales y exenciones, pueden ayudar a superar las barreras fundamentales. Estos incentivos tienen por objeto promover el desarrollo del mercado y el consumo de bienes y servicios sostenibles, al tiempo que los hacen más competitivos y asequibles para todos los consumidores, incluidas las autoridades gubernamentales. UN Environment, Sustainable Public Procurement for an Inclusive Green Economy, Switzerland, 2018, pág. 1.
[36] En este sentido resulta de especial interés el Informe relativo a la contratación pública en España 2017 elaborado por el Ministerio de Hacienda y Función Púbica, en el que se identifican los principales problemas detectados y cuya información se usa de base para el desarrollo de los párrafos siguientes. Vid. Ministerio de Hacienda y Función Púbica, Informe relativo a la contratación…cit., pág. 72 y ss. Asimismo, sobre las dificultades y límites en la integración de la variable ambiental en la contratación pública vid., Pernas García, J. J., “La dimensión ambiental en la normativa de contratos del sector público”, en. Fernández Acevedo, R. y Valcárcel Fernández. P., (Dirs.), La contratación pública a debate: presente y futuro, Thomson-Reuters, Cizur Menor, 2014, págs. 345-380.
[37] Además, exigir perfiles de solvencia mediante certificaciones, por ejemplo, ISO 14001, certificado EMAS, etiquetas ecológicas, ciclo de vida del producto, directamente relacionados con el objeto del contrato puede limitar la concurrencia. En este sentido, vid., Sarasíbar Iriarte, M., “La contratación pública se tiñe de verde”, en Gimeno Feliu, J. M., (Dir.), Las nuevas Directivas de Contratación Pública- Observatorio de los Contratos Públicos, Número monográfico Especial, Thomson Reuters-Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), 2015, págs. 317- 328.
[38] Ministerio de Hacienda y Función Púbica, Informe relativo a la contratación …cit., pág. 72. Sobre el coste del ciclo de la vida, vid. Miranzo Díaz, J., “Hacia una administración pública sostenible: novedades en la legislación europea de contratación pública”, Actualidad Jurídica Ambiental, núm. 64, 2017, págs. 26-29.
[39] En el mismo sentido, Vicente Davila, F., “Los criterios ambientales han llegado para quedarse: ¿estamos preparados?”, Observatorio de Contratación Pública, 4 de febrero de 2019. Disponible aquí.
, (fecha de último acceso, 28 de septiembre de 2019).
[40] En este sentido, el Informe sobre el estado de contratación pública en España durante 2017 subraya la dificultad de las PYMES para obtener los documentos que acreditan el cumplimiento de los criterios ecológicos. Ministerio de Hacienda y Función Púbica, Informe relativo a la contratación …cit., pág. 74.
[41] La Comisión Europea señala que “las estrategias de profesionalización a largo plazo a nivel nacional son esenciales para disponer de las personas adecuadas con las competencias y herramientas adecuadas en el lugar adecuado y en el momento adecuado para lograr los mejores resultados” Comunicación de la Comisión COM (2017) 572 final, cit., pág. 10. En este sentido, el art. 334 LCSP prevé actuaciones de formación del personal del sector público, especialmente en aquellas entidades que carecen de personal especializado, mediante el diseño de un plan específico en materia de formación en contratación pública y otras actuaciones complementarias de promoción de la profesionalización en la contratación pública
[42] Comunicación de la Comisión al Parlamento europeo, al Consejo, al Comité económico y social europeo y al Comité de las regiones, Conseguir que la contratación pública funcione en Europa y para Europa, COM (2017) 572 final, 3 de octubre, pág. 2.
[43] Sobre las novedades de las Directivas de contratación de 2014 en clave ambiental, vid., Alonso García, C., “Las novedades introducidas por la Directiva 2014/24/UE en la contratación pública verde”, en Gimeno Feliu, J. M., (Dir.), Las nuevas Directivas de Contratación Pública- Observatorio de los Contratos Públicos, Número monográfico Especial, Thomson Reuters-Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), 2015, págs. 279-289.
