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RESUMEN PALABRAS CLAVE: ordenación marina, planificación, derecho ambiental, Podisonia oceanica.
SUMARIO
1. NTRODUCCIÓN Antes de analizar el marco regulador de protección y conservación de la Posidonia, conviene detenernos brevemente, para destacar la importancia que esta especie supone para las Illes Balears, principalmente porque se fundamentó en ésta la idea de reforzar el marco jurídico establecido a través de normativa autonómica. Esta especie dispone de una extensión[4] que alcanza los 50.000 km2, siendo una de las más longevas existentes en el Mediterráneo y con un ritmo de crecimiento relativamente lento[5] ante ello y la posible destrucción de zonas de praderas de Posidonia se requerirán siglos para su recuperación[6] en caso de destrucción, como consecuencia de la vulnerabilidad que presenta esta especie ante posibles amenazas. Según el preámbulo del Decreto, en la CAIB esta especie abarca más de 650 km2, de las características que posee este vegetal superior, todas ellas beneficiosas, podemos resumir que como apuntaron algunos autores, entre ellos MAZARRASA ET AL.[7], que estamos ante los “pulmones” del Mediterráneo[8] siendo además, una de las especies más importantes de este ecosistema[9], debido a la suma y vital importancia que supone esta especie para luchar contra los efectos del cambio climático.[10] Las Illes Balears cuentan con competencia exclusiva en materia de protección del medio ambiente, ecología y espacios naturales, al amparo de lo recogido en el artículo 30 apartado 46 del Estatuto de Autonomía[11], la finalidad y el objetivo del ejecutivo autonómico era entre otras, desarrollar la normativa estatal de protección de la biodiversidad, la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, y reforzar el mecanismo jurídico mencionado en dicha norma para establecer los diferentes medios de protección a través del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y del Catálogo Español de Especies Amenazadas. Sin obviar que, la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de Protección del Medio Marino establece normas de protección de carácter adicional, hecho que se pone de relieve en el preámbulo de la norma analizada. Uno de los principales hándicaps en relación a los instrumentos jurídicos establecidos en el marco regulador español sobre el medio marino, es la lentitud en adaptar los mismos a un modelo de protección integral donde se adaptasen a un enfoque ecosistémico[12][13]. Por el contrario sí que se han venido incorporando medidas que de forma sectorial han ido dando cierta protección a determinadas especies o hábitats pero que parecen que no han logrado la eficacia deseada, a la vista de las continuas incorporaciones al marco regulador de normativa sectorial[14]. Ante ello, y ya disponiendo de normativa específica de protección ambiental[15], se ha aprobado una nueva herramienta jurídica que, una vez más, de forma sectorial apunta a priori a mejorar la protección de una especie ya protegida. En el presente se analiza esta medida desde la perspectiva ecosistémica[16] e integradora ya que esta fue la visión que, desde la Unión Europea se articuló como prioritaria para el establecimiento de una Política marítima integrada[17] donde la ordenación y planificación marítima fueran los ejes principales, aludiendo a la necesidad y viabilidad de implantar medidas sectoriales que de forma conjunta puedan reforzar el sistema de protección.
2. MARCO REGULADOR DE LA POSIDONIA OCEANICA Centrándonos en la Posidonia oceanica, partimos de la misma base que la protección de especies, de esta forma en primer lugar disponemos de normativa comunitaria, que fue transpuesta al ordenamiento interno español, así como normativa o reglamentación propia e inclusive a nivel autonómico, la cual procederemos a analizar.
2.1 Mecanismos de protección a nivel internacional y comunitario. En relación al marco regulador y los sistemas de protección debemos hacer alusión al Convenio de Berna o Convenio relativo a la conservación de la vida silvestre y del medio natural en Europa, firmado en Berna[19] el 19 de septiembre de 1979, entró en vigor el 1 de junio de 1982. Este mecanismo se centra sobre varios ejes prioritarios como son: en primer lugar, su carácter generalista y en segundo, la elaboración de una única lista de especies para poder establecer una protección de carácter conservacionista, basándose para ello en el establecimiento de una planificación ordenada e integrada. Con esta medida se diferenciación varios tipos de protección al existir especies que se encuentran protegidas y otras que requieren medidas adicionales para su gestión y conservación con la finalidad de protegerlas y adoptar medidas frente a las amenazas[20]. Pero sin duda lo que supuso un paso al frente en este Convenio fue la implantación de los Planes de Acción que se llevaron a cabo, los cuales fueron elaborados por expertos[21] en cada una de las materias afectadas, con la finalidad de ordenar el medio marino y detectar aquellas actividades que pusieran en riesgo o que fueran percibidas como perjudiciales, para ello se sustentaron estas medidas basándose en criterios sostenibles. La Directiva 92/43/CEE, de 21 de mayo, relativa a la conservación de los hábitats naturales de la fauna y flora silvestres, conocida como “Directiva Hábitat”[22], fue sin duda la iniciativa comunitaria de mayor impacto de protección hacia especies como la Posidonia. Supuso la protección de 88.000 hectáreas de pradera, aprobada en 1992, se estableció con el objetivo de garantizar la biodiversidad con la conservación de hábitats naturales de flora y fauna silvestres en toda la Unión Europea, comprometiéndose los Estados miembro a la creación de la red ecológica denominada Natura 2000[23]. Dentro de esta red se encuentran inmersos diferentes eslabones de protección, donde podemos destacar las denominadas Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPAs), la cual fue establecida por otra norma comunitaria, la Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europea y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres (Directiva AVES) y además las Zonas Especiales de Conservación (ZECs) con el fin de abordar un sistema de protección que abarque tanto a los hábitats como a las especies incluidas en los mismos, recogidas en los Anexos I y II de la Directiva Hábitats. La Posidonia se encuentra en el Anexo I, figurando como hábitat prioritario, al estar en regresión[24] y considerándose además, como lugar de interés comunitario (LIC). Una vez se otorga esta protección a un espacio, se establece cierta obligación por parte de los Estados miembro, de evitar el deterioro de los lugares de Natura 2000. Dentro del marco comunitario conviene citar, además, el Reglamento CE núm. 1626/94, de Pesca de la Unión Europea para el Mediterráneo el cual prohíbe expresamente la pesca de arrastre sobre praderas de fanerógamas marinas.
2.2. El sistema previsto en el ordenamiento jurídico español para dotar de protección a las praderas de Posidonia oceanica. Conviene detenernos en la primera medida legislativa de relevancia en el caso que nos ocupa, la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, al ser ésta la norma que establece el régimen jurídico básico de la conservación y restauración del patrimonio natural y de la biodiversidad, haciendo alusión en el artículo 1 a la CE[26]. Se establece un sistema de protección basado en una doble dimensión, por un lado se establece la creación de un catálogo para dar cobertura a especies amenazadas y un listado de aquellas especies que deben de disponer de un régimen especial por sus características. Además se incluyen las disposiciones necesarias para gestionar los recursos marinos, en base al régimen competencial, así la Administración General del Estado (AGE) y las Comunidades Autónomas (CCAA) se reparten las competencias derivadas del artículo 149.1.23 de la CE, las cuales serán ejercidas por la AGE en relación a la gestión del medio marino, excepto en materia de espacios protegidos que por las características del mismo precisan una gestión integrada. Otra de las incorporaciones que hizo la mencionada norma fue la de simplificar y agilizar los instrumentos de planificación de la biodiversidad, de ello se ocupan los artículos 10 y ss gracias a la amplia modificación que se hizo en 2015[27], sin embargo, si analizamos la configuración utilizada por el legislador que a priori parece muy simple, al establecer las dos figuras de protección ya mencionadas (especies de especial protección y especies amenazadas), coincidimos con el profesor ALLÍ TURRILAS[28] al considerar que la formulación y sistema escogido por el legislador más que de carácter simplista es más bien complejo. Ello es debido principalmente a que la remisión a otras normas o la falta de concreción sobre el sistema de competencias, por ejemplo, son algunas de las características del modelo de gestión configurado que en resumen, se consolida como de mayor complejidad que el utilizado por otras instituciones como por ejemplo la IUCN[29] , que aunque dispone de 11 situaciones de protección[30] su conceptualización y la práctica parece ser mucho más sencilla y simple. Y es que aún contando, el sistema empleado por la IUCN, con un mayor número de posibilidades se adopta desde un punto de vista más eficiente y optimizado a las características que pueden darse por una especie sobre diferentes ecosistemas. El Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo de especies silvestres en régimen de protección especial y del Catálogo español de especies amenazadas, incluyó a la Posidonia en el Listado y en base al artículo 57 de la Ley 42/2007, se prevén un régimen de prohibiciones genéricas en relación a especies que estén incluidas en ese sistema de protección, algunas de las acciones prohibidas son: recoger, cortar, arrancar o destruir intencionadamente plantas, hongos o algas; poseer, vender, comerciar o intercambiar o inclusive con un claro fin de venta o intercambio, importar o exportar ejemplares vivos o muertos, incluyendo propágulos o restos, salvo aquellas controladas por las administraciones y son reguladas reglamentariamente, por los efectos positivos que pueden conllevar. Como ya se ha mencionado será preceptiva la intencionalidad para poder infringir este régimen de prohibiciones, pero también se ha considerado conveniente reflejar aquellos casos en que de forma accidental se destruye esta especie, estimando oportuno el legislador adoptar únicamente medidas necesarias y establecer un sistema de control de la AGE y de las CCAA. Aún disponiendo del marco regulador anterior, el legislador en aras de garantizar una protección ecosistémica del medio marino, y para proteger, preservar su conservación, incluyendo su biodiversidad, evitar su deterioro, recuperar los ecosistemas marinos que se pudieran visto afectados de forma negativa, con la finalidad y objetivo de prevenir y reducir los vertidos al mar y así minimizar impactos o riesgos para la biodiversidad marina y sus ecosistemas, configuró otra norma específica con carácter integrador, la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protección del medio marino. Esta norma estatal será de aplicación en todas las aguas marinas sometidas a la jurisdicción española, salvo alguna excepción[31] incluida en su articulado. Supuso un importante hito en la protección de los ecosistemas marinos y su biodiversidad, así como de la planificación y regulación de las actividades que puedan generar impacto negativo o suponer un riesgo para el medio marino, realizado a través del instrumento comunitario creado a tal efecto, las denominadas estrategias marinas[32]. Con esta norma se dotó de un marco regulador coherente para garantizar el buen estado ambiental del medio marino, aún existiendo en la fecha de su entrada en vigor de normativa sectorial (navegación, puertos, pesca, hidrocarburos, contaminación, biodiversidad, etc), con la implantación del carácter holístico de las estrategias marinas se reforzará la aplicación sectorial en aras de establecer un marco de protección coherente y coordinado para evitar que las actividades antrópicas continúen generando un impacto sobre el medio marino. El legislador quiso garantizar con la Ley de protección del medio marino, la participación de las comunidades autónomas en la elaboración de estrategias marinas, siempre bajo el ámbito competencial que les corresponda, para ello se perfilaron mecanismos de cooperación entre administraciones para alcanzar los objetivos de protección del medio marino, sin embargo, en cuanto a la configuración del sistema de protección de especies se podía haber adoptado sistema más optimizado y de carácter general que el ya comentado establecido por la Ley 42/2007.
2.3. Regulación autonómica de protección de praderas de Posidonia en las Illes Balears. A la vista del gran incremento de las actividades vinculadas a los seres humanos con impacto directo o indirecto sobre las praderas de Posidonia, se evidenció y aún disponiendo de una sólida protección jurídica, un detrimento sobre esta especie protegida dejando entrever cierta ineficacia normativa, aunque de modo más pragmático parece adaptarse mejor a una clara ineficiencia en la aplicación práctica de un sólido marco regulador con afección directa a nuestro medio marino. Con estos precedentes la CAIB y a la vista de una gran campaña de comunicación de protección sobre esta especie en la que se han visto inmersos diversos actores en la sociedad civil balear, en el año 2015 comenzaron los trabajos para elaborar una norma autonómica que sirviese como un marco homogéneo de protección sobre esta especie, así se creó el Decreto sobre conservación de la Posidonia oceanica en las Illes Balears, Decreto 25/2018, de 27 de julio. Esta norma dispone de una parte expositiva denominada preámbulo, y la parte dispositiva formada por: 13 artículos, 5 disposiciones adicionales, 4 transitorias y 2 finales, junto con un total de 3 anexos. En el preámbulo del texto se argumenta en primer lugar el reforzado marco regulador con el que cuentan las especies protegidas en nuestro ordenamiento jurídico, aludiendo a la normativa analizada ad supra, además se justifica la necesidad de implantar este proyecto normativo, donde en resumen, se fundamenta en el aumento exponencial de los usos ligados a actividades antrópicas, bien con origen en tierra firme como en el mar, con el punto en común de que todas ellas generan un impacto o situación de riesgo para los ecosistemas acuáticos, se debe de remarcar que el propio texto dispone y hace referencia a que con los usos actuales ya se incumple lo dispuesto en la norma de referencia, Ley 42/2007. La parte dispositiva comienza con la delimitación de la finalidad, objetos y ámbito de aplicación de esta norma (artículo 1), donde garantizar la conservación de esta especie dentro del marco competencial de las Illes Balears, se convierte en el elemento nuclear, junto con la protección de la misma configurada como hábitat dentro de nuestro medio marino, todo ello desde una perspectiva ecosistémica, todo ello sin perjuicio de lo que dispone la CE y las facultades atribuidas al Estado y resto de normativa sectorial. Una de las características más notables es el listado de definiciones que se establece (artículo 2), el cual fue ampliado en relación con el texto original que fue sometido a exposición pública[33] e incluyendo algunas de las alegaciones que se habían planteado, configurando un total de 13 definiciones relacionadas - en su mayor parte - a los fondeos de embarcaciones. Especifica, entre otras, que las definiciones relativas a playas (con distinción de algunas de ellas, natural y sin servicios, con servicios y urbanas) lo son a efectos del Decreto en relación a restos de posidonia muerta siempre en el marco competencial de la CAIB, y sin perjuicio de la catalogación establecida por el Estado[34]. De los hechos se desprende cierta incongruencia jurídica que será analizada con posterioridad, en lo relativo a la cartografía, catalogación y su delimitación (artículo 3), al considerar su preceptiva publicación en el Boletín Oficial de las Illes Balears, mediante una Orden del Conseller de Medi Ambient de la cartografía de praderas de posidonia existentes en la CAIB. Atendiendo a los avances que las nuevas tecnologías pueden aportar, lo cierto es que se pueden incorporar con mayor precisión y exactitud la cartografía establecida en un principio. El Anexo 3, recoge la cartografía de referencia que según se desprende data del año 2005, con el objetivo establecido en el texto (artículo 3.1) de mejorar dicha cartografía. Llegados a este punto y teniendo en cuenta que el texto analizado contempla un régimen sancionador asociado a la posible comisión de infracciones administrativas e inclusive penales[35] en determinadas circunstancias, nos unimos a la opinión emitida por el Consejo Consultivo (2018:16) en relación a la importancia que conlleva la oportuna publicación de la cartografía para que en caso de posibles infracciones y gozando de una oportuna seguridad jurídica puedan elevarse todas las respuestas posibles, y para ello debería en primer lugar, haber sido aprobado y publicado este aspecto y con posterioridad la entrada en vigor del Decreto. Siguiendo con el análisis del texto, se establece también la catalogación de las praderas de posidonia en función del grado de conservación: alto valor y aquellas a regular, siendo recogidas en el anexo 1 del texto, sin llegar a establecer nuevas figuras de protección se trata de una medida para poder ayudar a aplicar esta norma. Como ya se ha analizado, existía previamente al Decreto y aún lo sigue estando, un régimen de protección establecido por la normativa general y sectorial, de esta forma se recoge en el articulado el régimen de protección general (artículo 4), recordando las prohibiciones que se establecen en la Ley 42/2007 frente a especies incluidas en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y las excepciones al mismo (artículo 5), siempre que los proyectos no sean de competencia estatal tal y como recoge la Ley 42/2007 (artículo 61). El artículo 7 regula la retirada de los restos de Posidonia muerta, tanto en el ámbito terrestre como en el medio marino de competencia de la CAIB, la cual precisa para tal retirada autorización expresa de la Consejería competente, todo ello en base a la norma estatal, Ley 42/2007. El artículo 8 regula las autorizaciones ambientales sobre instalaciones de fondeo de bajo impacto sobre Posidonia, bien sea utilizando boyas unitarias o campos de boyas, siendo remarcada la necesidad previa de solicitar informe referido en la Ley 41/2010 (artículo 3.3). Se ha creado un Comité Posidonia (artículo 9) adscrito a la dirección General de Espacios Naturales y Biodiversidad, permanente y con funciones de asesoramiento, deliberación y propuesta de acciones en relación a la conservación y protección de la especie. Se establece un plan de seguimiento del estado general de las praderas, con especial atención a las de alto valor, siendo necesario su aprobación por resolución del Conseller de Medio Ambiente (artículo 10). La difusión y sensibilización son dos de las actividades prioritarias que se establecen en la norma autonómica, así por orden del Conseller de Medio Ambiente se puede acreditar como informadores voluntarios a personas que contribuyan a la salvaguarda de protección de esta especie (artículo 11). En relación a la potestad inspectora y de control se ejercerá, a través, del Servicio de Agentes de Medio Ambiente en el ámbito competencial de la CAIB, sin perjuicio de lo que corresponda al resto de administraciones dentro de sus competencias (artículo 12). Por último (articulo 13), se establece el régimen sancionador, en primer lugar se establece una relación directa “de conformidad” con lo previsto en el artículo 80 de la Ley 42/2007 y artículos 50 a 52 de la Llei 5/2007 (LECO), posteriormente analizaremos el contenido de este artículo al entender que existe cierta controversia con la redacción del mismo. Para concluir el texto, se han incluido cinco disposiciones adicionales, la primera que recuerda que todo lo expresado se aplica en el ámbito competencial de la CAIB sin perjuicio de la competencia estatal que marca la Ley 41/2010. La segunda aborda los espacios protegidos y la red Natura 2000 de competencia autonómica. La tercera, establece la posibilidad de redactar con carácter informativo, manuales e instrucciones, órdenes, etc. en relación a la buena gestión de las praderas. La cuarta, establece que la CAIB deberá pronunciarse en la instalación de emisarios o instalaciones de proyectos sobre fondos de posidonia. Para finalizar se han incorporado cuatro disposiciones transitorias que abarcan desde la competencia autonómica de puertos donde se ha de regir por la legislación autonómica sectorial, los fondeos provisionales en zonas donde todavía no hay regulación en las zonas de bajo impacto, la publicación de la cartografía referida al artículo 3.1 y los puntos de anclaje autorizados sobre posidonia que a la entrada en vigor ya estén instalados tendrán un periodo de dos años para acreditar su adecuación a la normativa.
3. CONTROVERSIA SOBRE LA APLICACIÓN DEL DECRETO AUTONÓMICO
3.1. Principales amenazas de origen antrópico. La pesca ilegal de arrastre, construcción de espigones y obras asociadas a puertos deportivos, eliminación del sistema dunar, vertidos y contaminación marina, introducción de especies alóctonas (que pueden alterar el sistemas en la cadena trófica) regeneración de playas y el más que conocido fondeo de embarcaciones[39], son algunos de los ejemplos que podemos mencionar y suponen una amenaza o riesgo para las praderas de Posidonia[40]. La regresión se fundamenta principalmente en degradación biológica y degradación física a las que son sometidas las praderas de Posidonia a través de actividades de origen antrópico generadas casi todas en la esfera terrestre, aunque pueden realizarse en el medio marino. La degradación física es una de las causas directas de regresión y destrucción de esta especie, por ello conviene detenernos en la ya mencionada pesca de arrastre, una actividad ilegal en profundidades inferiores a los 50 metros, denunciadas estas prácticas por diversas ONG’s suponen una amenaza por la sobrepesca que en un hábitat como el que generan las praderas puede conformar, siendo el método de pesca más destructivo para ecosistemas bentónicos. La práctica supone una erosión mecánica al arrastrar las matas de Posidonia creando espacios vacíos donde incide el hidrodinamismo, además esta práctica sobre una pradera ya degradada incide negativamente ante la reincidencia pudiendo arrancar con estas técnicas unos 1000 kg de hojas[41]. La presión antrópica se produce extensiva e intensivamente sobre el litoral de todo el territorio nacional, pero en especial sobre aquellas zonas donde el turismo es uno de los principales motores socioeconómicos, así en las Baleares, donde se encuentran ubicados hoteles y un gran número de oferta turística incluyendo el tráfico marítimo, ha supuesto un verdadero problema, sobre todo en la actualidad. Por ello otra de las actividades y, vinculadas al turismo, que generan un impacto directo de degradación física es el fondeo de embarcaciones sobre las praderas que sufrirán efectos derivados principalmente del arrastre de las anclas durante la práctica del fondeo[42]. El impacto variará dependiendo el tipo de anclaje que vengan utilizando y de esta forma el daño ocasionado sobre la Posidonia dependerá del anclaje[43] siendo el de aquellas embarcaciones con eslora superior a 80 metros los que se pueden calificar de daño relevante[44] los que deberán preocuparnos con especial atención al disponer estas de medios para alcanzar la profundidad suficiente y suponer un riesgo sobre esta especie vegetal. Por último en relación a la degradación física que se puede ocasionar sobre las praderas debemos citar a determinadas actuaciones que se realizan sobre el litoral como la regeneración de playas o construcción de espigones que pueden alterar la erosión de sedimentos, o la construcción de puertos deportivos por el movimiento que puede ocasionar sobre el fondo marino. Como una de las causas principales de degradación biológica debemos atender a la contaminación de nuestros mares y océanos. Los vertidos son la principal fuente de esta degradación sobre comunidades bentónicas, y es que los efectos que pueden generarse sobre las praderas puede llegar inclusive a ocasionar cambios en el crecimiento de esta especie siendo proporcional el efecto ocasionado a la contaminación marina generada. La principal problemática a la que nos enfrentamos es la contaminación por vertidos, considerada como la más peligrosa para esta especie endémica del Mediterráneo. Centrándonos en los objetivos del presente artículo debemos referirnos a la norma analizada, la cual se ha centrado principalmente en hacer frente a una de las amenazas de degradación física de la Posidonia, como es el fondeo de embarcaciones[45], dejando a un lado el resto de amenazas que se han considerado como aspectos a tener en cuenta por parte de la doctrina científica como de las organizaciones conservacionistas.
3.2. La falta de previsión sobre la ordenación marítima. La norma autonómica se ha fundamentado en plantear un marco jurídico homogéneo debido a los usos y actividades antropogénicas sobre el medio marino, la realidad es que se ha centrado principalmente sobre un tipo de actividad, el fondeo. Coincidimos con lo expresado por KRÄMER[49] en que el proceso de planificación y no los planes que puedan organizarse, deberán tener en cuenta las actividades y los usos que se puedan dar y desarrollar sobre nuestros ecosistemas marinos, teniendo especial relevancia la interacción entre aquellas que se den entre tierra y mar. Estas indicaciones orientadas a la planificación y ordenación del medio marino son las expresadas por la Directiva 2014/89 con el fin de promover los objetivos de desarrollo sostenible y la gestión de los usos espaciales que puedan darse en las zonas marinas, siendo preceptiva la indicación de toda normativa que se configure desde un enfoque ecosistémico, pero eso conlleva realizar una planificación y ordenación de todo el Mar Mediterráneo o de algunas zonas del mismo, de esta forma hubiera sido interesante intentar configurar una norma algo más ambiciosa que tratase de ordenar y planificar nuestro litoral, adaptándose a las peculiaridades de las zonas turísticas y en determinadas épocas del año se vienen desarrollando por el uso o mejor dicho “mal uso” de nuestros bienes. Existe una clara necesidad, y no es reciente, de superar el énfasis demostrado por las administraciones de ordenar mares y océanos basándose en divisiones espaciales pues como ya hemos comentado existe una clara indicación de hacerlo vía ecosistémica, con el objetivo de promover la utilización sostenible de nuestros recursos[50].
3.3. La (in)necesidad de regular el fondeo por vía reglamentaria. El artículo 13 de la norma autonómica, contiene el régimen sancionador y en su apartado primero establece que: “El incumplimiento de lo que dispone este Decreto constituye una infracción administrativa de conformidad con lo previsto en el artículo 80 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad, y de los artículos 50 a 52 de la Ley 5/2005, de 26 de mayo, para la conservación de espacios de relevancia ambiental (LECO).” Una primera lectura de este precepto sugiere una nueva regulación, al indicar que el incumplimiento de lo descrito por la normativa autonómica “de conformidad” con la norma estatal constituye una infracción administrativa, dejando entrever una regulación “ex novo”. Tampoco ha ayudado la redacción ambigua de dicho precepto, en este sentido y para sustentar la idea de que el decreto se encuentra bajo lo dictado por la normativa estatal de referencia, hubiera sido recomendable la sustitución de la expresión “de conformidad” por la fórmula “en los términos” previstos en las leyes citadas, coincidiendo con el voto particular emitido por el Consejo Consultivo en su dictamen sobre el proyecto del texto, donde dicho artículo podría vulnerar el principio de reserva de ley en materia sancionadora[51]. En la parte expositiva se deja entrever que el actual marco regulador y sistemas de protección resultó insuficiente para garantizar la protección de las praderas en la CAIB, en ese aspecto hubiera sido recomendable que se hubiera aportado datos cuantitativos sobre las inspecciones realizadas, denuncias formuladas y expedientes tramitados, por ejemplo, sobre los casos que se hubiesen detectado por parte de los servicios de inspección de la CAIB y los servicios de protección de la naturaleza de las fuerzas y cuerpos de seguridad, datos que se omiten por completo en la fundamentación del decreto, por ello sustentamos la hipótesis de la innecesaridad de la regulación de fondeos, al estar ya bajo un régimen de prohibición y abogamos por una ordenación de usos de carácter más integral y abordando rigurosamente y por vía legislativa todas y cada una de las amenazas que existen sobre las especies endémicas como la Posidonia.
4. CONCLUSIONES 4.1 Vulneración del principio de reserva de ley. Queda evidenciado el carácter transversal de la competencia ambiental entre las diferentes administraciones a nivel normativo, obteniendo que la configuración del sistema de protección actual hace que converjan en reiteradas ocasiones competencias estatales con las autonómicas sin embargo, se permite incrementar las medidas protectoras e inclusive sancionadoras sobre las contenidas por la legislación básica estatal[53], por vía legislativa como se ha apuntado hecho avalado por la reiterada doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional[54]. El problema de la protección de la Posidonia antes y después del Decreto parece ser de medios técnicos y escasez de recursos, unida a una más que dejada ordenación marítima. La planificación y ordenación integrada es la base para poder establecer un marco regulador que basándose en la perspectiva ecosistémica pueda hacer frente a las amenazas que acechan a esta como otras especies del Mediterráneo. De esta forma hubiera sido mucho más efectiva una medida legislativa mucho más amplia, que regulase no solo la protección frente a un tipo de amenaza, como pueden ser los fondeos, sino que estableciera una esfera de protección hacia el resto de riesgos que las actividades antrópicas generan sobre las praderas.
4.2. Vulneración del principio de taxatividad. Hubiera sido recomendable concretar mucho más y, teniendo en cuenta la consolidación de los estudios científicos disponibles, donde se puede constatar que la magnitud del daño que se pueda ocasionar como consecuencia por ejemplo, del fondeo, dependerá del tipo de anclaje utilizado[55] al haberse constatado cambios significativos dependiendo del mismo[56] [57] y siendo más precisos inclusive se ha podido determinar que existen algunas embarcaciones, las que disponen de eslora superior a 80 metros[58] que pueden alcanzar la profundidad suficiente al realizar el fondeo incidiendo de forma directa sobre praderas marinas[59], siendo esta información de relevancia para dotar a mecanismos e instrumentos como el analizado en el presente de mayor efectividad y eficacia.
5. REFLEXIÓN FINAL La solución debe orientarse hacía la ordenación marítima. Por otro lado, parece que se han centrado prácticamente todos los esfuerzos en una actividad antropogénica, los fondeos de embarcaciones, dejando de lado - aparentemente - al resto de amenazas o actividades humanas a las que se enfrenta esta especie endémica. Ante ello conviene recordar que se habían llevado a cabo medidas para reducir los daños físicos en hábitats bentónicos, en la zona de la CAIB, por parte del desarrollo de las estrategias marinas[60] que implanta la normativa estatal, destacan algunas actuaciones relacionadas con el control del fondeo de embarcaciones, ya contempladas en planes hidrológicos[61], y es que en la actualidad se encuentran en fase de preparación los respectivos programas de medidas. Para mejorar la aplicación de éstas y contar con mecanismos eficientes y eficaces en relación a la planificación marítima integrada con criterios sostenibles y perspectiva ecosistémica, ha quedado evidenciado que es necesario la aplicación de instrumentos y medidas que operen bajo principios como: cooperación, coordinación y participación, sobre todo si lo que se pretende es integrar políticas sectoriales dentro de una integración tendente a la ordenación del litoral[62][63] pues como indica FUENTES GASÓ[64] citando al profesor ARANA GARCÍA[65]: “… la línea de futuro consistirá en conectar diferentes estrategias ambientales cuyo ámbito común de aplicación es el litoral para, de este modo, conseguir un marco de protección más intenso, desarrollando una “gestión integrada de gestores integrados”, para lo que se han de considerar criterios geográficos, normativos, sectoriales, económicos, sociales y de seguridad, el intercambio de experiencia entre países, análisis, etc.” Para concluir y, aunque es pronto para valorar la eficacia de la norma analizada, parece que este decreto no es la mejor herramienta para proteger específicamente a la Posidonia, siendo evidente que la solución no debe centrarse en proteger una única especie, y si ese fuese el caso, debería plantearse una solución legislativa que abarcara a todo el ecosistema afectado, donde aplicando principios de cooperación, coordinación y participación se hubiesen orientado los instrumentos normativos y medidas legislativas a elaborar a proteger toda la Posidonia, en todo el Mediterráneo.
NOTAS
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