|
||||||
Palabras Claves: Principio de progresividad. Principio de no regresividad. Derechos humanos ambientales. Abstract: Although the progressivity and non-regression principles are intimately related to each other, and therefore share a close and synergistic relationship that makes them interdependent; what is certain of the case is that at the doctrinal level, they have not been treated equally, and the progressivity principle is relegated to a kind of secondary role, in relation to non-regression principle that has been the object of multiple studies, analyzes and judgments. Keywords: Progressivity principle. Non-regression principle. Environmental human rights.
Introducción A partir del año 2010, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica inicia el camino hacia el reconocimiento de los principios de progresividad y no regresividad del derecho ambiental, posicionándose a nivel regional como la corte constitucional que mayor atención y desarrollo le ha brindado a ambos principios de jerarquía constitucional. Si bien, los principios de progresividad y no regresividad están íntimamente relacionados entre sí, y por tanto comparten una estrecha y sinérgica vinculación que los hace interdependientes; lo cierto del caso es que a nivel doctrinario no han sido tratados por igual, siendo que el principio de progresividad es relegado a una especie de rol secundario, en relación al principio de prohibición de regresividad que sí ha sido objeto de múltiples estudios, análisis y sentencias. En razón de lo anterior, y teniendo presente que en la práctica ambos principios deben tratarse conjuntamente, de manera justa y equitativa, en pie de igualdad y con la misma atención; a través del presente artículo me propongo analizar el desarrollo evolutivo del principio de progresividad del derecho ambiental a la luz de la jurisprudencia constitucional, en aras de mostrar sus principales alcances y limitaciones.
1. Reconocimiento del carácter progresivo del derecho al ambiente sano y equilibrado El reconocimiento del carácter progresivo del derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado por parte de la jurisprudencia emanada de la Sala Constitucional costarricense en el ámbito de tutela de los derechos fundamentales, inicia a partir del año 2010, ligado a la aplicación del principio precautorio. En el voto número 2010-18702 del 10 de noviembre del 2010 la Sala Constitucional expuso: “De tal forma, el principio precautorio encuentra aplicación en la medida que se carezca de certeza en cuanto al daño a producir y las medidas de mitigación o reparación que deben implementarse, pues al tenerse certeza sobre el tipo o magnitud del daño ambiental que puede producirse y de las medidas que deberán adoptarse en cada momento, se elimina todo sesgo de duda y, por consiguiente, resultaría impropio dar aplicación al principio precautorio. Dicho de otro modo, el principio precautorio debe ser aplicado en supuestos de duda razonable o incerteza, mas no cuando se tiene certeza del tipo de daño y de las medidas que deban adoptarse, ya que por su propia naturaleza resulta inviable la aplicación de este principio. Sin embargo, en el presente caso se echa de menos esta valoración. Ciertamente, cada concesión requerirá de previo un estudio de impacto ambiental evaluado por parte de SETENA, no obstante lo anterior, algunos de estos ecosistemas, por ejemplo las reservas marinas, son áreas que fueron protegidas precisamente con la intención de que en esta zona no se realice ninguna actividad extractiva y no se vea afectada tampoco, por ningún tipo de contaminación (escapes de motores, contaminaciones acústicas, contaminaciones luminosas, etc.), para que la flora y la fauna se vayan regenerando a lo largo del tiempo, hasta que sus poblaciones alcancen el mayor número de ejemplares que pueda haber en ese sitio; lo cual es totalmente excluyente con la concesión de una marina turística por los efectos que evidentemente lo alterarán. Otros ecosistemas de los citados pueden ser que no requieran necesariamente una veda absoluta de toda actividad, pero cualquier autorización en ese sentido debe ser valorada y anticipada. Como ya se indicó, resulta irrazonable proteger unas zonas y otras no sin un criterio técnico que así lo sustente, pues ello resulta lesivo del principio precautorio y del principio de progresividad del ámbito de tutela de los derechos fundamentales”. (El texto resaltado en negrilla no corresponde al original)[2]. En esa ocasión, la Sala Constitucional concluyó que la propuesta de modificación del artículo 5 de la Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas era contraria al desarrollo progresivo de la protección al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, al resultar incompatible con el ámbito de competencias técnicas y especializadas que son propias de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, según se derivan y reconocen a partir del artículo 50 de la Constitución Política y de la Ley Orgánica del Ambiente.
2. Reconocimiento de la naturaleza de derecho social o prestacional del derecho al ambiente Para el año 2012, la Sala Constitucional por medio del voto 2012-1963 del 15 de febrero del 2012, reconoció la naturaleza de derecho social o prestacional del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y con ello por primera vez, aplicó de forma conjunta y sinérgica los principios de progresividad y de no regresividad, en resguardo del Patrimonio Natural del Estado. En lo que interesa la sentencia dispuso: "Sobre el particular, estima este Tribunal que la norma, en sí misma, no resulta inconstitucional, pues, en primer término, se observa, claramente, que el precepto en consulta se refiere a la posesión de terrenos dentro de asentamientos o fincas inscritas a nombre del Instituto de Desarrollo Agrario y, de otra parte, el operador jurídico al momento de realizar las conductas establecidas en la norma –“medir, catastrar, segregar, otorgar título”– debe excluir, por imposición del artículo 50 constitucional, todos aquellos terrenos que tengan una vocación ambiental que integran el patrimonio natural del Estado. Este corolario tiene pleno sustento en el principio de no regresividad o, en sentido contrario, de progresividad en materia de protección del medio ambiente y de garantía del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, como derecho social o prestacional que es. En ese sentido, es preciso recalcar que las presuntas preocupaciones de los consultantes no derivan de la norma, en sí misma considerada, de ahí que, en la práctica, se debe exigir al operador que realice un análisis integral y sistemático del ordenamiento jurídico vigente, especialmente a la luz de los artículos 50, 69 y 89 constitucionales, a fin de excluir todos aquellos terrenos que carezcan de vocación agrícola y, más bien, deban destinarse a la tutela del medio ambiente. Lo anterior, en aras de proteger y resguardar los bienes pertenecientes al patrimonio natural del Estado". (El texto resaltado en negrilla no corresponde al original).
3. Reconocimiento del carácter progresivo del derecho humano al agua y del principio de Evaluación de Impacto Ambiental A través del voto número 2012-8892 del 22 de junio del 2012, la Sala Constitucional amplió el carácter progresivo de los derechos ambientales al ámbito especifico del derecho humano al agua potable, al respecto dispuso: “V. Sobre el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento. Esta Sala, en la sentencia número 2004-01923 de las 14:55 horas del 25 de febrero de 2004, y con redacción del Magistrado Jinesta Lobo, expuso que las competencias del SENARA trascienden lo concerniente a los distritos de riego, siendo así que las mismas resultan tener una vocación nacional derivada de sus mismos antecedentes institucionales. Es evidente que por disposición expresa de Ley de Creación del SENARA, ley número 6877, artículo 3 incisos ch y h), el SENARA tiene la competencia de proteger los recursos hídricos del país, razón por la cual sus decisiones en torno a la explotación, mantenimiento y protección, serán definitivas y de acatamiento obligatorio. Esta disposición normativa debe interpretarse y aplicarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo veintiuno de la Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos –a partir del cual se define que el Ministerio de Agricultura y Ganadería (o Departamento de Agricultura en el lenguaje utilizado por la Ley de Aguas) mantiene una competencia secundaria o residual en esta materia-. De tal forma, la integración de las normas de reciente cita informa que para el aprovechamiento de las aguas de dominio público, toda entidad pública –sin distingo- tiene la obligación de obtener del SENARA el permiso correspondiente, al punto que las decisiones que de manera fundamentada adopte el SENARA en cuanto a ello, serán definitivas y de acatamiento obligatorio. Esta definición dista de ser una manifestación retórica de la Sala; por el contrario, la misma deviene de la responsable integración del amplio marco normativo que regula la materia, que, como se dijo, requiere del progresivo avance y reconocimiento propio del ámbito de los derechos humanos, toda vez que el derecho al agua y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado son derechos humanos fundamentales. La Sala advierte que esta precisión sitúa al SENARA en una posición particularmente relevante en cuanto a la gestión del recurso hídrico nacional, lo cual resulta importante considerando la naturaleza eminentemente técnica de esta dependencia administrativa, posición que debe ser reforzada y ejercida mediante la necesaria y debida coordinación interinstitucional de las diferentes entidades involucradas –ICAA, SETENA, MAG, Municipalidades, entre otras”. (El texto resaltado en negrilla no corresponde al original)[3]. Cabe destacar que en el reciente voto 2017-5994 del 26 de abril de 2017, la Sala Constitucional reconoció el carácter gradual y progresivo de la aplicación del principio de Evaluación de Impacto Ambiental, previo a la realización de obras, actividades o proyectos: “En este sentido, la realización de Estudios de Impacto Ambiental se erige en un principio que debe ser debidamente observado y aplicado, al punto que de manera paulatina y progresiva – como corresponde en el ámbito de los derechos humanos – la misma legislación y la propia jurisprudencia de esta Sala, ha perfilado la importancia y necesidad de contar con este tipo de evaluación debidamente realizada de manera previa a la realización de determinado tipo de obras”.
4. Reconocimiento expreso del principio de progresividad vinculado al Derecho Internacional de los Derechos Humanos y los principios constitucionales de no regresividad, objetivación, precautorio e inderogabilidad singular de las normas Por medio del voto 2012-13367 del 21 de setiembre del 2012, la Sala empieza a desarrollar una línea jurisprudencial de reconocimiento expreso del principio de progresividad, vinculada al Derecho Internacional de los Derechos Humanos y a los principios constitucionales de no regresividad, objetivación de la tutela ambiental, precautorio e inderogabilidad singular de las normas. En ese sentido el voto reza: "V. Sobre los principios de progresividad y no regresión de la protección ambiental. El principio de progresividad de los derechos humanos ha sido reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos internacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de estas normas, el Estado asume la obligación de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los derechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por todos sus titulares. Del principio de progresividad de los derechos humanos y del principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada. El principio se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política, social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a la Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección. En este sentido, la Sala Constitucional ha expresado en su jurisprudencia, a propósito del derecho a la salud: “…conforme al PRINCIPIO DE NO REGRESIVIDAD, está prohibido tomar medidas que disminuyan la protección de derechos fundamentales. Así entonces, si el Estado costarricense, en aras de proteger el derecho a la salud y el derecho a la vida, tiene una política de apertura al acceso a los medicamentos, no puede -y mucho menos por medio de un Tratado Internacional- reducir tal acceso y hacerlo más restringido, bajo la excusa de proteger al comercio. (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 9469-07). En relación con el derecho al ambiente dijo: “Lo anterior constituye una interpretación evolutiva en la tutela del ambiente conforme al Derecho de la Constitución, que no admite una regresión en su perjuicio.” (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 18702-10). En consecuencia, en aplicación de estos dos principios, la Sala Constitucional ha establecido que es constitucionalmente válido ampliar por decreto ejecutivo la extensión física de las áreas de protección (principio de progresividad); sin embargo, la reducción solo se puede dar por ley y previa realización de un estudio técnico ajustado a los principios razonabilidad y proporcionalidad, a las exigencias de equilibrio ecológico y de un ambiente sano, y al bienestar general de la población, que sirva para justificar la medida. El derecho vale lo que valen sus garantías, por ello se produce una violación de estos principios cuando el estudio técnico incumple las exigencias constitucionales y técnicas requeridas. Si tal garantía resulta transgredida, también lo será el derecho fundamental que la garantía protege y es en esa medida, que la reducción de las áreas protegidas sería inconstitucional. (El texto resaltado en negrilla no corresponde al original). Dentro de esa misma línea jurisprudencial, en el voto 2013-10158 del 24 de julio de 2013, la Sala Constitucional evacuó consulta facultativa de constitucionalidad del proyecto de ley denominado "Ley de Territorios Costeros Comunitarios”, reiterando el vínculo inescindible y aplicación sinérgica de los principios de progresividad, no regresividad, objetivación y precautorio (in dubio pro natura) como escudos protectores del demanio público ambiental. Al respecto la Sala Constitucional expuso en la sentencia: "Un proyecto como el que se consulta contiene múltiples imprecisiones en su diseño normativo, comprobándose los argumentos que exponen los consultantes, referidos a: la falta de régimen transitorio, la falta de límites a la cantidad de concesiones a otorgar o al plazo de estas, la poca claridad sobre el término de “estructura”, la nula delimitación de las áreas que ameritan un trato especial por ser población históricamente postergada, inexistencia de un inventario claro quienes resultarán ser los eventuales beneficiarios de la ley (la identificación de los beneficiarios, y su individualización), la determinación del impacto ambiental, entre muchas otras omisiones. Estas omisiones e imprecisiones confirman que al pretender hacer regular una situación irregular, se está haciendo en detrimento frontal de nuestro demanio público, pues ello implicaría una regresión en la zona marítimo terrestre y esa regresión deviene en inconstitucional. Respecto al Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional en acatamiento del Principio Precautorio, se requiere de previo a la declaratoria como territorio costero comunitario y a la concesión –tal y como lo señalan las y los diputadas y diputados consultantes- de un estudio de impacto ambiental evaluado por parte de Secretaría Técnica Ambiental, de modo tal que se demuestre el tipo de daño y las medidas que deban adoptarse, estudio que se echa de menos en esta iniciativa de ley, ya que no podría dejar de protegerse un refugio sin criterios técnicos que así lo respalden. Por lo tanto dicha omisión implica una violación del principio precautorio y del principio de progresividad del ámbito de tutela de los derechos fundamentales, aspecto señalado en el vicio de forma analizado en esta sentencia”. (El texto resaltado en negrilla no corresponde al original). Por su parte, a través del voto número 2016-415 del 13 de enero del 2016, la Sala Constitucional declaró sin lugar acción de inconstitucionalidad contra el artículo 46 y Transitorios I, II y IV del Decreto Ejecutivo No. 36627-MINAET, por estimarlos conformes a los principios de progresividad, no regresividad y objetivación del derecho ambiental; al efecto la Sala argumentó: “El principio de no regresión en materia ambiental no se ve afectado con el cambio de normativa: El principio de progresividad de los derechos humanos ha sido reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos internacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de estas normas, el Estado asume la obligación de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los derechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por todos sus titulares. En este sentido, examinando este principio en la acción presentada, pese a que el accionante alega como violado este principio, no logró establecerse que el cambio de medio para el control y vigilancia de las unidades de transporte de combustible, implicara una regresión. Antes bien, parece que el nuevo medio (pruebas técnicas), al ir más allá de la valoración de la antigüedad, lejos de violar el principio de no regresión en materia ambiental, más bien lo fortalece. (El texto resaltado en negrilla no corresponde al original). Por último, en el voto 2016-5617 del 27 de abril de 2016, la Sala Constitucional a través de una sentencia de tipo interpretativa[4], rechazó acción de inconstitucionalidad contra el Acuerdo de Junta Directiva de INCOPESCA número ADJIP-280-2014, previo análisis de los principios de progresividad, no regresividad, precautorio y objetivación: “En este sentido, no se puede afirmar que exista violación alguna al principio de no regresión en materia ambiental, según el cual, está prohibido tomar medidas que disminuyan la protección del derecho al ambiente. En este caso, tal como se dijo, no se trata de una medida que haya disminuido la protección al ambiente, pues aunque es cierto que, según el acuerdo impugnado, ya no se exigiría cierto tipo de licencia (pesca con carnada viva), es lo cierto que la pesca con carnada viva, no es que queda sin regulación o restricción alguna –en cuyo caso sí se podría tener por violado el principio de progresividad y no regresión en materia ambiental- sino que, no se requiere otra licencia adicional a la licencia de pesca. Siendo esta última el instrumento donde INCOPESCA procede a establecer las restricciones, en cada caso, sobre la pesca con carnada viva, según se detalla en el párrafo siguiente. “Conclusión. - El accionante realiza una errónea interpretación de la normativa impugnada. Esta no debe interpretarse de forma aislada, sino en sentido conforme con lo establecido en la Ley de Pesca y Acuicultura, y por supuesto, con el Derecho de la Constitución. Así no se encuentra que el párrafo segundo del artículo 3 de las Medidas de ordenamiento para el uso de carnada viva para la flota pesquera comercial y de pesca deportiva en el Océano Pacífico Costarricense, acuerdo N.° AJDIP-280-2014 de 8 de agosto de 2014, emitido por la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, cuando dispone que “No requerirán de licencia de pesca para carnada viva las embarcaciones con licencia comercial de pesca pequeña escala, pesca mediana escala, pesca avanzada y pesca turística; así como las embarcaciones o personas físicas que se dediquen a la pesca deportiva y que utilicen carnada viva, para ser utilizada en sus propias faenas de pesca”, sea violatoria de los principios de no regresión, progresividad, precautorio, objetivación o tutela científica y derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Ello por cuanto debe entenderse que, si bien la norma impugnada eliminó una segunda licencia de pesca, especial para la carnada viva, ello no significa que esa actividad quede sin regulación alguna, porque INCOPESCA, en la licencia que otorga, regula las condiciones, lo cual está facultado por la Ley y su reglamento. No hay regresión, siempre y cuando se interprete, y así se ejecute por parte de INCOPESCA, que las condiciones técnicas para el uso de carnada viva deberán estar expresamente señaladas en la respectiva licencia de pesca (medida de ordenamiento). En el mismo acto administrativo en que se otorga la licencia de pesca, debe el INCOPESCA referirse en concreto a los términos y condiciones para la pesca con carnada viva, tal como lo dispone el art.2.20 de la Ley de Pesca y Acuicultura y en los artículos 5.b y g de su reglamento. Así entonces, no se encuentra inconstitucionalidad alguna, procediendo la desestimatoria de esta acción, tal como en efecto se hace, con la interpretación que se indica.” (El texto resaltado en negrilla no corresponde al original).
5. Reconocimiento de las obligaciones de gradualidad y progresividad del derecho internacional ambiental Mención aparte merece el voto constitucional 2014-16583 del 8 de octubre del 2014, en donde la Sala Constitucional desarrolla las obligaciones de gradualidad y progresividad fundamentándose en el derecho internacional ambiental, específicamente en el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes (COPs), dejando vedada con ello todo tipo de desmejora regulatoria en esta materia: “Por otro lado, los efectos de la desregulación que se plantea ponen en entredicho las obligaciones internacionales adquiridas por Costa Rica, pues de acceder a la pretensión deducida en la acción, llevaría a este Tribunal a, precisamente, causar un efecto inverso al objetivo del Tratado dado el principio general de la libertad. Véase que la eliminación que se pide podría constituirse en una infracción al compromiso de gradualidad que persigue la disminución de los gases COPs junto a los controles de las quemas agrícolas. La anulación de la norma legal implica, en nuestro criterio, todo lo contrario al progreso de las condiciones actuales, revela un contrasentido, si vemos que aun frente a las regulaciones actuales se pueden presentar quemas agrícolas sin licencias, cuando más si no existe del todo, lo que implicaría una verdadera desmejora regulatoria. De este modo, el remedio planteado perjudica más que las desventajas que se dice tienen la continua aplicación de la norma. En consecuencia, la pretensión de los accionantes crea el agravante, que la ausencia de la regulación, haría prevalecer otra libertad, pues lo que no está prohibido está permitido, salvo la aplicación de las reglas civiles y penales cuando se generen daños a la propiedad y al ambiente que podrían ser aplicadas en limitadas condiciones. No siempre el eliminar una norma tiene el efecto de cambiar una determinada conducta social; lo importante es el hecho de anularla del ordenamiento jurídico cuando en sí mismo, es un mecanismo de cambio social para proteger el ambiente y no la negación de una realidad provocando su deterioro, razón por la cual se reafirma la conveniencia de mantener la función principal del Derecho, de regular mediante autorizaciones administrativas y controlar las actividades de quemas agrícolas lícitas, como también sancionar las ilícitas.” (El texto resaltado en negrilla no corresponde al original).
6. Justo equilibrio entre las obligaciones de gradualidad y progresividad del derecho ambiental en relación al resto de los derechos humanos En los votos 2014-18836 del 18 de noviembre de 2014 y 2015-5616 del 22 de abril de 2015, la Sala Constitucional empieza a delinear una línea jurisprudencial a través de la cual busca equilibrar las obligaciones de gradualidad y progresividad de los derechos ambientales con el fin de no afectar otros derechos humanos, ya sean civiles y políticos o bien, económicos, sociales o culturales[5]. Al respecto la Sala Constitucional en la sentencia 2015-5616 dispuso: “El principio de progresividad de los derechos humanos. La Sala Constitucional, recientemente, conoció de una consulta legislativa que tenía relación con el Proyecto de Ley de “Desafectación y titulación de la zona fronteriza entre la República de Costa Rica y la República de Panamá", expediente legislativo número 16657, en el cual se sostuvo, mediante la resolución No. 2014-018836 de las dieciséis horas y veinte minutos del dieciocho de noviembre de dos mil catorce, que: “De conformidad con el principio de no regresividad, la normativa y la jurisprudencia en materia ambiental, no debe ser revisada, si con ello se retrocede en relación con el nivel de protección que ya se había alcanzado en la materia. Con esto, se evita la supresión de la normativa proteccionista o la reducción de sus exigencias por intereses contrarios a ella que no demuestren ser jurídicamente superiores al interés público ambiental, pues en la mayoría de las veces, esas regresiones en la protección al ambiente, tienen como consecuencia daños ambientales irreversibles o de difícil reparación. De modo tal, que no se ha de afectar los estándares de protección ambiental ya alcanzados, ni derogar o modificar la normativa vigente si con ello se produce una disminución, menoscabo o cualquier otra forma de afectación negativa al nivel actual de protección del ambiente. En esta materia, el camino es hacia adelante, nunca hacia atrás”. Tal criterio, en el contexto que se toma, parece ser absoluto, pero no puede interpretarse de ese modo, porque, por su propia naturaleza, también debe ser relativizado a ciertas condiciones que le sirven, o de precursor o freno, como en efecto la Sala reconoce posteriormente en la sentencia. Por ello, debe reconocerse que existen límites al principio, especialmente cuando se topa con otros de naturaleza constitucional. Así, el procedimiento legislativo estaba ayuno de estudios técnicos y científicos que respaldaran la medida legislativa que se impulsaba en el Poder Legislativo, reflejo de uno de los principios esenciales del derecho ambiental, como es el principio de objetivación. Por ello, la Sala luego de citar la sentencia No. 2006-17126 arriba transcrita llega a la siguiente conclusión: “En el caso del proyecto consultado, la total ausencia de estudios técnicos previos que determinen las consecuencias que sobre el Patrimonio Natural del Estado podría tener la desafectación de la franja fronteriza sur que se pretende, constituye una clara amenaza al medio ambiente, ya que con ello se podría estar permitiendo la tala indiscriminada de bosques y la desaparición de especies de flora y fauna, sin que exista ningún dato objetivo que lo confirme o la descarte” (véase la sentencia No. 2014-018836). Ciertamente, el principio de progresividad de los derechos humanos impulsa la protección de éstos hacia adelante por parte del Estado, en procura de su desarrollo, especialmente los derechos económicos, sociales y culturales, cuyo reconocimiento se hace por medio de instrumentos internacionales y la legislación nacional, con el fin de garantizar estabilidad a los alcances logrados e imponer racionalidad en la explotación, utilización de los recursos naturales y en la producción de bienes, las que deben venir acompañados de cierta gradualidad, pues no opera sin un apoyo y logística del Estado, mediante recursos y políticas, muchas veces impuestas unilateralmente contra la voluntad de los particulares, especialmente si la medida establecida es razonable y proporcional a los derechos involucrados. Pero uno de los elementos más importantes, es su incremento gradual para no afectar otros derechos individuales y sociales. Los principios del derecho ambiental sirven para integrar y sistematizar esta rama jurídica con las demás ramas del Derecho, donde si bien la balanza normalmente se inclina hacia el avance gradual demanda un ejercicio equilibrado con la guía de los estudios técnicos y científicos. El principio de no-regresión de las conquistas sociales tampoco es absoluto en este campo, tiene -por ejemplo- esos límites, incluso reconocidos por los organismos internacionales de derechos humanos cuando admiten –en limitados casos- la posibilidad de que pueden modificarse, restringirse y hasta suprimirse. Sobre este punto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos en sentencia del 1 de junio de 2009, en el caso Acevedo y otros (“Cesantes y Jubilados de la Contraloría”) vs. Perú ha señalado respecto del Desarrollo progresivo de los derechos económicos, sociales y culturales, que: “… se desprende un deber – si bien condicionado – de no-regresividad, que no siempre deberá ser entendido como una prohibición de medidas que restrinjan el ejercicio de un derecho. Al respecto, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas ha señalado que “las medidas de carácter deliberadamente regresivo en este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto [Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales] y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que [el Estado] disponga”. En la misma línea, la Comisión Interamericana ha considerado que para evaluar si una medida regresiva es compatible con la Convención Americana, se deberá “determinar si se encuentra justificada por razones de suficiente peso”. Por todo lo expuesto, cabe afirmar que la regresividad resulta justiciable cuando de derechos económicos, sociales y culturales se trate.” Es decir, si bien la tesis de los organismos internacionales concibe limitadamente la posibilidad de modificar o retroceder en los derechos económicos, sociales y culturales de manera restrictiva, debe haber un interés social y público. La reforma, en efecto regresa el funcionamiento de ciertas calderas a una situación anterior (tomando en cuenta el Ministerio de Salud, por primera vez, a los hornos de tipo indirecto), para no imponer un mayor sacrificio a las empresas, por la carga ambiental que genera su labor productiva. De ahí que el traslado de un principio general de los derechos humanos al derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (no regresividad), no puede exigirse en este caso; solo es plausible siempre y cuando obtenga el respaldo de los criterios técnicos y científicos que acorazan la decisión administrativa, los que, en efecto, fueron producidos y demostrados suficientemente -a criterio de la administración- para sostener la reforma impugnada. Pero de igual forma, una decisión para mantener la medida ambiental, también requiere de estos criterios, evitando así que las decisiones de la Administración sean arbitrarias, antojadizas o caprichosas, pues, de un lado, a favor, o del otro, en contra, hay intereses y derechos que se involucran en estas decisiones, algunas veces en confrontación unas más que otras, lo que requiere la necesidad que se calibren en beneficio de la sociedad, sin romper con las expectativas ambientales, porque, prima facie, requiere de cierta seguridad, para mantener los diferentes encadenamientos cuya incidencia, es especialmente social, de los trabajadores, así como en el abastecimiento de azúcares a la población o a los otros industriales. El principio de la no regresividad del derecho ambiental lo podemos expresar, entonces, como el impedimento de que una medida establecida por las autoridades públicas sea contraria a una conquista ambiental, como la consecución de un objetivo ambiental y, por ende, no es procedente su sacrificio cuando no esté sustentado en los estudios técnicos y científicos. Es realmente un principio que impide el retroceso de las conquistas sociales, pero dependerá para modificarlas de la seriedad, fundamentación y solidez de los estudios que le dieron origen, o incluso, por la variación de las circunstancias que le dieron origen, de modo que, al modificarse las condiciones que la ven nacer, los efectos que tienen en la realidad deben también cambiar. De ahí que para reformar las medidas ambientales, la administración requiere de su constatación mediante los criterios técnicos y científicos. Un ejemplo claro de todo ello es el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente.” (El texto resaltado en negrilla no corresponde al original).
7. Fijación de límites como parámetro de constitucionalidad por omisión Finalmente, en la reciente sentencia número 2017-5994 del veintiséis de abril del 2017, tal y como lo había hecho la Sala Constitucional en ocasiones anteriores en relación al principio de no regresividad[6], por primera vez fija límites al principio de progresividad, especialmente como parámetro de constitucionalidad por omisión. En lo que interesa la Sala dispuso: "De ahí que se pueda concluir que, no cualquier modificación de la normativa ambiental implica necesariamente una disminución de protección del derecho al ambiente, no toda modificación que no sea lo suficientemente amplia debe interpretarse como una inconstitucionalidad por omisión. Lo deseable no torna en inconstitucional a la norma que no se acerque a ello. En efecto, todas las normas son perfectibles pero el que se acerquen o alejen de un criterio de perfecto o deseable no las hace inconstitucionales".
Conclusiones De los votos constitucionales antes analizados es posible deducir la existencia de una línea jurisprudencial que reconoce abiertamente el proceso constante e inacabado de conformación y consolidación de los derechos humanos ambientales, que impone al Estado el deber de brindarles respeto y garantía, obligación que es creciente, gradual y progresiva, en procura siempre de mejores y más adecuadas instancias de protección y exigible en todos los estadios de su desarrollo y crecimiento. Ante esta realidad, el principio constitucional de progresividad se posiciona actualmente como una garantía sustantiva de los derechos humanos ambientales que impulsa su protección hacia adelante por parte del Estado, en procura de su desarrollo, con el fin de brindarle estabilidad a los alcances logrados e imponer racionalidad en la explotación, utilización de los recursos naturales y en la producción de bienes. Su aplicación debe ser gradual, en la medida que requiere necesariamente del apoyo e impulso estatal, a través de políticas, normativas y recursos económicos, y además debe darse en estricta armonía y justo equilibrio con la tutela y protección del resto de derechos humanos, sean estos civiles y políticos, o bien económicos, sociales o culturales. Por último, vale la pena reiterar que, tal y como lo ha expuesto la Sala en reiteradas ocasiones, “En esta materia, el camino es hacia adelante, nunca hacia atrás”.
BIBLIOGRAFÍA BERROS, María Valeria, Construyendo el principio de no regresión en el Derecho argentino, JA,2011-IV, fasc. N.13, 2011.
NOTAS
|
||||||
