SUMARIO:
1. INTRODUCCIÓN.
2. DAÑO AMBIENTAL.
2.1 Concepto y características.
2.2 Daños ambientales provocados por sustancias peligrosas: la Directiva Seveso.
3. RESPONSABILIDAD MEDIOAMBIENTAL Y EL PRINCIPIO DE QUIEN CONTAMINA PAGA.
4. EL ACCIDENTE DE AZNALCÓLLAR.
4.1 Descripción del caso:
A) Importancia de Doñana.
B) La minas de Aznalcóllar y los antecedentes de la empresa Boliden.
C) El accidente.
4.2 El daño ocasionado.
4.3 Medidas de restauración.
4.4 La situación jurídica.
5. EL ACCIDENTE DE SEVESO.
5.1 Descripción del caso.
A) La historia
b) El accidente.
5.2 El daño ocasionado.
5.3 Medidas de reparación.
5.4 La situación jurídica.
6. CONCLUSIONES



1. INTRODUCCIÓN.
En el pasado, antes del desarrollo de la industria, el Derecho se ocupaba muy poco del problema ambiental y eso era debido a la escasa importancia de las agresiones que podían producirse al ambiente por parte del hombre. Antes de la revolución industrial, el ser humano todavía no era capaz de crear graves daños ambientales y las reclamaciones que se producían, siempre de forma individual, estaban basadas en mecanismos civiles, ya que también los efectos de los daños se podían individualizar.

En la actualidad, en el tipo de sociedad industrial en el que nos movemos, la contaminación presenta unos aspectos, tanto cuantitativos como cualitativos, radicalmente distintos a los que presentaba antes de revolución tecnológica. El hombre es capaz de causar daños al medio ambiente en multitud de formas que tienen en común la actitud negativa y poco concienciada respecto al ambiente, sea desde punto de vista de las conductas o acciones que provocan el daño, como por la omisión de los deberes de cuidado o de diligencia necesarios para evitarlos.

La gran presión social originada por los accidentes ambientales, unida a los elevados costes económicos y ecológicos que los mismos ocasionaron, motivó una actuación legislativa en la Unión Europea para abordar temas como la responsabilidad medioambiental y la prevención y el control de los accidentes que se pudieran producir en aquellas actividades con presencia de sustancias químicas peligrosas.

En este contexto saltan las siguientes preguntas: ¿Cuál sería el mejor sistema de prevención y control de los accidentes graves?, ¿Quién o quiénes deben hacerse cargo del coste del saneamiento de los lugares contaminados y de la reparación e indemnización de los daños ocasionados?

En cuanto a la prevención de los accidentes graves, se ha acentuado la necesidad de crear normas de seguridad para disminuir el riesgo de tales accidentes, diseñar políticas de ordenación del territorio que tengan en cuenta la necesidad de asegurar una adecuada separación entre las zonas urbanas y las zonas de riesgo industrial y buscar soluciones permanentes que faciliten la resolución de las situaciones de emergencia. En este sentido, la Unión Europea adoptó diversas directivas, comúnmente llamadas «Directivas Seveso» con un doble propósito: prevenir la ocurrencia de accidentes y limitar las consecuencias de los accidentes, si llegaran a producirse.

En el tema de la responsabilidad, resulta bastante evidente pensar, que un medio para evitar los daños ecológicos, es declarar legalmente responsables a quienes llevan a cabo las actividades que pueden causarlos. Es por ello que las instituciones europeas han tomado la iniciativa de elaborar la Directiva 35/2004/CEE que configura un régimen jurídico ambiental en el que pueda identificarse como responsable a los individuos que hayan cometido el daño al medio ambiente, con la intención de aumentar la precaución y la prevención y garantizar la restauración del mismo.

Este artículo trata de las peculiaridades de los daños ambientales concentrándose en dos accidentes que han tenido como consecuencia un cambio en materia de responsabilidad medioambiental y de prevención de los accidentes graves. El primero es el accidente de Aznalcóllar que tuvo lugar el 25 de abril de 1998 en las instalaciones de la empresa Boliden-Apirsa, la cual explotaba una mina en el pueblo de Aznalcóllar (cerca de Sevilla). Éste fue uno de los mayores desastres ecológicos de Europa, producido por un vertido de sustancias tóxicas con grave perjuicio para la fauna, flora y medio ambiente. El segundo accidente analizado se produjo en Italia, en julio de 1976. Se trata de un accidente industrial en una pequeña planta química en el municipio de Seveso (cerca de Milano), que pertenecía a Icmesa (Industrie Chimiche Meda S. A.). La rotura del disco de seguridad de un reactor de síntesis, causó la fuga de una sustancia altamente tóxica (dioxina TCDD) provocando graves daños al medio ambiente y a la personas.

 

2. DAÑO AMBIENTAL

2.1 Concepto y características

El daño ecológico (ökologischer Schaden) o eco-daño (Öko-Schaden) es un concepto que nace en Alemania en el marco de la discusión anterior a la Ley alemana de responsabilidad medioambiental de 1990[1]. Con él se pretendía designar a los daños al medio ambiente no individualizables, causados a los animales sin dueño, o a las plantas silvestres, así como los cambios ecológicos globales[2].

Sin perjuicio de entender que el daño ambiental es simultáneamente un daño a intereses públicos y privados, cabe no obstante distinguir entre los llamados daños ambientales propiamente dichos de los daños que se producen a las personas o a sus bienes a través del ambiente, mediante su contaminación[3]. En este sentido, uno de los primeros autores que intentó definir el daño ecológico es DESPAX, que lo define como «todo daño causado al medio natural para lo que no existe un derecho a su reparación». Este autor lo caracterizaba negativamente, estudiando las relaciones de vecindad, a partir de la percepción del derecho a exigir la reparación como un derecho personal y directo[4]. También GIROD[5] entendió necesario distinguir dos tipos de daños ecológicos: el daño ecológico en sentido amplio (considerándose como tal todo aquello que degrade el entorno) y el daño ecológico en sentido estricto (concepto que únicamente abarcaría la degradación de los elementos naturales). Finalmente, CABALLERO[6] considera daño ecológico a aquél que se causa directamente al medio, independientemente de que pueda tener repercusión sobre las personas o sus bienes.

En el ámbito europeo, según la Convención de Lugano[7] la noción de daños abarca tanto el deterioro del medio ambiente como los daños causados a las personas y a la propiedad y el coste de las medidas preventivas, es decir, las medidas destinadas a prevenir o paliar los daños. Por tanto, en esta visión, el daño ambiental tiene dos supuestos: el patrimonial y el propiamente ecológico. El daño ecológico puro es aquel que no afecta a la vida o a la propiedad (art. 2.8).

El Libro Verde sobre Reparación del Daño Ecológico[8] de la Comisión Europea, estableció la necesidad de contar con un concepto jurídico de daño ambiental que sirva para determinar las medidas de reparación y los costes que pueden llegar a recuperarse por la vía de la responsabilidad civil. Este documento utiliza un concepto amplio de daño ecológico, abarcando tanto el medio natural como el patrimonio histórico artístico y, tanto el impacto súbito de un accidente, como el resultado de un proceso continuado de contaminación.

Hay que decir que a pesar de la necesidad de encontrar un concepto jurídico de daño ambiental, el Libro Verde no llega a determinar el grado a partir del cual puede considerarse que un daño existe. A este siguió, varios años después, el Libro Blanco sobre Responsabilidad Ambiental[9] de la Comisión de las Comunidades Europeas de 9 de febrero de 2000. Este documento diferencia los daños al medio ambiente y los que denomina «daños tradicionales». Respecto a los primeros se recogen dos tipos de daños: los causados a la biodiversidad (4.5.1) y la contaminación de lugares (4.5.2). Los daños tradicionales comprenden a los daños a la salud y a los daños materiales cuando sean causados por una actividad definida como peligrosa en el ámbito de aplicación del régimen de la responsabilidad.

La Directiva 2004/35/CEE da un paso más en el proceso de definición de daños medioambientales. Esta Directiva entiende por daño el cambio adverso mensurable de un recurso natural o el perjuicio mensurable a un servicio de recursos naturales, tanto si se producen directamente como indirectamente[10].

En el daño ambiental concurren características específicas[11] que marcan su diferencia respecto a otros tipos de daños, especialmente el personal o patrimonial. No se trata de características que obligatoriamente hayan de darse conjuntamente para que podamos hablar de daño ambiental, sino que pueden darse alguna, varias o todas juntas en este tipo de daños.

• El daño civil, para poder ser objeto de reparación, tiene que ser cierto y real. En el daño ambiental, puede que no concurra esta característica ya que, en muchas ocasiones, va a existir incertidumbre o desconocimiento acerca de su entidad. Esto ocurre cuando se trata de un daño potencial, es decir cuando se sospecha que ha de producirse pero no se tienen conocimientos técnicos suficientes para asegurarlo. También hay incertidumbre en el caso de los daños futuros, de lo que se tiene certeza que se han de producir pero no se sabe cuándo.
  
  
• El daño ambiental se caracteriza por ser un daño a bienes que son objeto del interés general y colectivo y que puede o no concretarse sobre derechos individuales. También puede considerarse como un daño público, teniendo en cuenta que muchos de los bienes de carácter ambiental cumplen una función social.
  
  
• El daño ambiental en muchas ocasiones no tiene un responsable cierto y concreto, sino que éste es muy difícil de determinar. Suele pasar que dicho daño se va a deber a actividades muy generales o al propio desenvolvimiento de la vida humana (actividades industriales, concentraciones urbanas, etc.). Por lo que concierne el daño civil, para poder ejercitar la acción contra dichos daños, se exige que los responsables sean siempre determinados e identificados.
  
  
• El daño ambiental, en muchas ocasiones, es de difícil o imposible evaluación o valoración en términos económicos, dada la naturaleza de los bienes afectados. A diferencia de esta tipología de daños, el daño civil, para ser resarcido, debe evaluarse, cuantificarse económicamente, de modo que la cantidad económica en que se traduce la evaluación será la que se reclame[12].
  
  
• El daño ambiental es un daño objetivo, el cual se caracteriza por la producción de un deterioro al medio, a cualquiera de los elementos o sistemas que lo componen, sin perjuicio de las diferentes percepciones subjetivas del mismo[13].

De lo expuesto anteriormente se deduce que el daño ambiental no es un daño común o tradicional, y eso principalmente porque suele afectar a un número indeterminado de víctimas. Además, las consecuencias que produce son normalmente dilatadas en el tiempo y espacio, pudiendo incluso afectar a generaciones futuras. Los daños ocasionados al ambiente, en muchos casos, no son consecuencia de una sola acción. Los elementos que producen molestias pueden ser difusos y lentos, sumarse y acumularse entre sí y pueden producir efectos a grandes distancias.

 

2.2 Daños ambientales provocados por sustancias peligrosas: la Directiva Seveso.

Los daños ambientales pueden ser consecuencia de accidentes durante la fabricación o almacenamiento de algunas sustancias químicas de elevada peligrosidad y los efectos, en estos casos, pueden ser catastróficos. Se trata de accidentes con una especial repercusión en la sociedad debido a la gravedad de sus consecuencias y al elevado número de víctimas, heridos, pérdidas materiales y graves daños al medio ambiente.

Los accidentes graves en los que intervienen sustancias peligrosas, pueden ser:

-de tipo mecánico (como por ejemplo ondas de presión y proyectiles, característicos de las explosiones);
-de tipo térmico (radiación térmica, generada en los incendios);
-de tipo químico (fugas o vertidos no controlados de sustancias y contaminantes tóxicas).

Especialmente a partir del accidente ocurrido en la ciudad italiana de Seveso, se ha generado una creciente preocupación de la sociedad por estos accidentes. En este contexto, la Unión Europea ha adoptado varias Directivas, conocidas como Seveso I, Seveso II y Seveso III[14].

La normativa Seveso se inició con la promulgación de la Directiva 82/501/CEE de 24 de junio de 1982 (Seveso I) que está relacionada con la seguridad industrial y que persigue la prevención y la limitación de los accidentes graves en los que intervienen sustancias peligrosas los cuales afectan a las personas, los bienes y medio ambiente.

Las posteriores modificaciones de la Directiva 82/501/CEE han venido motivadas, en gran medida, por los sucesivos accidentes que han exigido la configuración de un marco más amplio de actividades y sustancias y unas obligaciones más exigentes.

Así, los sucesos de Bophal (India, 1984)[15] y San Juan de Ixhuatepec (México, 1984)[16] determinaron la primera modificación de la normativa, al evidenciar los riesgos que plantea la proximidad de las instalaciones químicas a los núcleos y zonas residenciales. En este sentido, la Directiva 96/82/CEE de 9 de diciembre de 1996 (o Seveso II) que sustituyó la anterior Directiva ha aportado importantes cambios en la materia.

Aunque en muchos casos las sustancias que son peligrosas al hombre lo son también para el medio ambiente, puede decirse que el alcance de la Directiva Seveso I estaba más enfocada hacia la protección de personas que hacia la protección de la fauna y la flora. Con la Directiva Seveso II, la amenaza al medio ambiente es un aspecto importante que ha sido reforzado con la inclusión, por primera vez, de sustancias clasificadas como peligrosas para el medio ambiente (acuático) en el ámbito de la Directiva. Tales sustancias estaban cubiertas por la Seveso I solamente si eran consideradas en otra categoría de clasificación.

La segunda modificación normativa fue casi una consecuencia obligada de otra serie de accidentes químicos: el vertido de cianuro de Baia Mare (Rumania, 2000) que contaminó el Danubio[17], el desastre ecológico de Aznalcóllar (España, 1998), el accidente pirotécnico de Enschede (Holanda, 2000)[18] y la explosión en la fábrica de fertilizantes de Toulouse (Francia, 2001)[19].

Así, el 31 de diciembre de 2003, se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea, la Directiva 2003/105/CEE (Seveso III) del Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se modifica la Directiva 96/82/CEE. En este sentido, se amplía el ámbito de aplicación para incluir las operaciones de transformación y almacenamiento de minerales efectuadas por las industrias extractivas de la minería en que intervengan sustancias peligrosas[20], se simplifica la definición de sustancias pirotécnicas y explosivas y se rebaja las cantidades umbral asignadas a las sustancias peligrosas para el medio ambiente por la Directiva 96/82/CEE. Además la nueva Directiva refuerza la obligación de proporcionar información a la población y explicita la necesidad de la participación de la misma en los procesos de elaboración y actuación de los Planes de emergencia exterior.

Finalmente, se refuerza también la importancia de la participación de los trabajadores en la elaboración de los planes de emergencia, así como su formación. Como novedad importante, se establece la consulta al personal subcontratado (a largo plazo) en la elaboración de los Planes de emergencia interior y su participación en relación con el sistema de gestión de seguridad y la organización del establecimiento.

 

3. RESPONSABILIDAD MEDIOAMBIENTAL Y EL PRINCIPIO DE QUIEN CONTAMINA PAGA

La responsabilidad civil derivada de los daños al medio ambiente es un tema que preocupa mucho y que ha trascendido, en la actualidad, las barreras nacionales para situarse en una panorámica mundial. Sin embargo, nos encontramos todavía con un problema evidente: los que contaminan no están pagando plenamente los daños que causan.

El objetivo fundamental de todo sistema de responsabilidad consiste en compensar el daño causado a la víctima haciendo uso de un mecanismo resarcitorio. Así, el que provoque un daño a otro está obligado a restituir el bien dañado a su estado anterior o, en su caso, a indemnizar por el deterioro causado. En este sentido, la responsabilidad por los daños provocados a la naturaleza constituye una condición sine qua non para lograr que los agentes económicos asuman las repercusiones negativas que pueden derivarse de sus actividades para el propio medio ambiente.

El principio «quien contamina paga», también conocido como el “principio de las 3 pes”: polluter pays principle, es uno de los más conocidos entre los varios principios que inspiran el Derecho Ambiental y en términos genéricos puede entenderse de la siguiente forma: el agente generador de la contaminación debe asumir su costo. Eso significa que debería ser el autor del daño, no la colectividad, quien soporte el coste del deterioro del medio ambiente.

El principio «quien contamina paga», en su faz preventiva, es la consecuencia del avance de la industrialización y el deterioro del medioambiente que se asocia a ella; pero sobre todo es la consecuencia del avance de la conciencia social acerca del derecho del ser humano a disfrutar del medioambiente.

El principio surge por primera vez como regulador ambiental en Japón en 1970. Posteriormente, en 1972, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) lo adoptó como base analítica de los instrumentos económicos para regular la contaminación[21]. La OCDE[22] recogió dicho principio en los siguientes términos: «El principio quien contamina paga significa que quien contamina debe sufragar los gastos que implican las medidas adoptadas por las autoridades públicas para reducir la contaminación, lograr una mejor distribución de los recursos y asegurar que el medio ambiente se encuentre en un estado aceptable. En otras palabras, el coste de esas medidas debe reflejarse en el coste de los productos y servicios que causan contaminación a la hora de ser producidos y/o consumidos. Estas medidas no deben ser acompañadas de subsidios que pudiesen crear distorsiones de la competencia en el comercio e inversiones internacionales»[23].

Desde allí el principio se extiende a la legislación comunitaria europea, para finalmente ser acogido ampliamente en el Derecho Internacional. En este sentido, la CEE lo definió en estos términos[24]: «Las personas naturales o jurídicas, sea que estén regidas por el derecho público o por el privado, que son responsables por contaminar, deben pagar los costes de las medidas que sean necesarias para eliminar dicha contaminación o para reducirla hasta el límite fijado por los estándares o medidas equivalentes adoptados para asegurar la calidad, y cuando ellos no fueren fijados, con los estándares o medidas fijadas por las autoridades públicas».

El principio «quien contamina paga» fundamenta la existencia del mecanismo de la responsabilidad por daños al medio ambiente, ofreciéndole una doble funcionalidad, como instrumento de compensación y de prevención a la vez. La obligación de quien contamina de reparar o indemnizar el daño favorece a la internalización de los costes ambientales (llamados también costes externos) en los procesos de producción los cuales se van a reflejar en el precio del producto. En este sentido, como afirma LOZANO CUTANDA B.[25], «considerada la contaminación como un coste externo de la producción que provoca daños al medio ambiente que no reciben ninguna compensación, no cabe duda de que la internalización de dichos costes en los procesos de producción permitiría disminuir la contaminación. Esto porque la empresa, supuestamente racional, incluiría los costes sociales de dicha contaminación en sus costes habituales y elegiría un sistema de producción mucho más respetuoso con el medio ambiente. Esta situación contribuye a la implantación del principio de prevención».

En Europa, la responsabilidad medioambiental es una aplicación del principio de «quien contamina paga», enunciado en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea[26], la cual se define en la Directiva 2004/35/CE. Dicha responsabilidad se aplica a los daños medioambientales y a las amenazas de daños cuando se derivan de actividades profesionales, siempre que sea posible establecer un vínculo causal entre el daño y la actividad de que se trate.

En España la Directiva 35/2004/CEE ha sido transpuesta por la Ley 26/2007 de 23 octubre de Responsabilidad Medioambiental (LRM)[27]. Se ha aprobado asimismo, mediante Real Decreto 2090/2008, de 22 de diciembre, el Reglamento que desarrolla parcialmente la Ley, en el que se regulan aspectos fundamentales para la aplicación de la misma (como el método y los criterios para la determinación de los daños ambientales y para el cálculo de la garantía que deben prestar los operadores).

En Italia, la Directiva 35/2004/CEE ha sido transpuesta por el Decreto Legislativo 152/2006[28], considerado como el nuevo texto único en materia de medio ambiente, el cual intentó a recoger gran parte de la legislación italiana en el tema medioambiental. Este texto ha sido muy criticado y por esto modificado varias veces.

 

4. EL ACCIDENTE DE AZNALCOLLAR

4.1 Descripción del caso

A) La importancia de Doñana

Doñana y su área de influencia está considerado como el espacio natural más importante de Europa, por la gran variedad de sus ecosistemas y por la riqueza faunística que alberga. Fue reconocida como Reserva Internacional de la Biosfera[29] (1980) por la Convención Ramsar (1982), y declarada Patrimonio de la Humanidad por la UNESCO (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization) (1995). Actualmente está incluida en la red Natura 2000 como área de especial protección bajo la Directiva de Aves y Zona de Interés Comunitario.

Doñana acoge a una gran variedad de especies vegetales y animales. Además posee uno de los pocos sistemas de dunas móviles del mundo, y alberga muchas especies en peligro de extinción. Doñana también ofrece considerables recursos para actividades agrícolas (actividad forestal, ganadería, piscifactorías) y su visita destinada a actividades recreativas y culturales además de ser fuente de una actividad científica muy relevante a nivel internacional[30].

B) Las minas de Aznalcóllar y los antecedentes de la empresa Boliden

El área minera de Aznalcóllar-Los Frailes es una de las cuatro minas todavía activas en el Cinturón Ibérico de Pirita: una de las mayores provincias de sulfuro macizo del mundo.

La mina de Aznalcóllar se encuentra situada en la provincia de Sevilla, a 40 km. al oeste de la capital y a unos 50 km. del Parque Nacional de Doñana. La actividad está dirigida a la obtención de sulfuros polimetálicos, de los que se extraen diversos metales (plomo, zinc y cobre principalmente) por la flotación de la pirita.

La actividad minera en esta zona empieza en 1960 con la compañía española Andaluza de Piritas, S.A. (Apirsa) que estaba en manos del Banco Central de Madrid. En diciembre de 1987, Boliden asumió el control de Apirsa, que en aquel momento extraía dos millones de toneladas de pirita cada año de la mina a cielo abierto de Aznalcóllar y producía concentrados de cobre, plomo y zinc con contenido de oro y plata.

Las balsas fueron construidas por Dragados[31] en 1974 y divididas en dos mitades, inicialmente impermeabilizadas con muros de materiales hasta la cota 47,5 m. Desde la entrada de Apirsa se sometió a sucesivos recrecimientos a las balsas, registrando al momento de la rotura una altura de 64,5 m. Intecsa y Geocisa, filiales de Dragados se encargaron de la construcción del depósito de estériles y del proyecto de recrecimiento[32].

Boliden Apirsa S.L. pertenece a una compañía de empresas mineras sueco-canadiense, Boliden Limited, con sede en Toronto. El vertido tóxico de Aznalcóllar no ha sido el primer incidente medioambiental de la multinacional. El depósito de residuos mineros de Boliden, provocó en Arica (Chile) otra tragedia. Los desechos (plomo, arsénico y mercurio) causaron un envenenamiento colectivo entre los niños de un barrio de la ciudad. Seis de ellos han muerto y otros quinientos han sufrido graves intoxicaciones como consecuencia de las emanaciones tóxicas. El material tóxico, procedente de Suecia, fue almacenado a campo abierto, con libre acceso para los niños.

La actividad minera en Aznalcóllar estuvo a punto de finalizar en el año de 1992, debido a que los técnicos de Boliden advirtieron que el yacimiento sólo garantizaba unos pocos años más de explotación. Nuevos sondeos dieron con otro filón de cinc y cobre en los Frailes, y la empresa presentó en 1994 un proyecto para su extracción, que garantizaría la continuidad de la mina durante, al menos, diez años más. El Gobierno Central y la Junta de Andalucía aprobaron dicho año (para el período 1994-1998) subvenciones a fondo perdido por un total del 20% de 31.388 millones de pesetas (186.645.679,3 euros)[33].

El 6 de abril de 1999, casi coincidiendo con el primer aniversario de la rotura de la balsa, se produjo la reapertura de una pequeña parte de la mina. Sin embargo en 2000 se produjo el cese total de actividad minera por parte de Boliden. Tampoco de las minas de Riotinto se obtiene cobre desde 2002. No obstante, desde 2005 la empresa Cobre Las Cruces (CLC) cuenta con la concesión minera de explotación y el informe de impacto ambiental positivo.

C) Descripción del accidente

El sábado de 25 de abril de 1998 ha pasado a formar parte de la lista de fechas negras para el medio ambiente, que cada vez es más larga. Ese día se abrió una grieta en el muro de contención de las balsas donde se levaban y almacenaban los metales pesados extraídos del yacimiento de pirita de Aznalcóllar, produciéndose el vertido del contenido de la presa, compuesto por lodos tóxicos y aguas ácidas[34] al río Agrio y de éste al río Guadiamar, ocasionando uno de los desastres ecológicos más graves de Europa.

Hay que decir que se trató de una catástrofe anunciada y denunciada. Ya en los años ´70, un estudio realizado en el río Guadiamar apuntaba indicios de contaminación procedente de la mina de Aznalcóllar y advertía del peligro añadido que ello suponía por la proximidad a Doñana, riesgo que también se contempló en el Plan Director Territorial de este espacio protegido, aprobado en 1988[35].

La estabilidad e impermeabilidad de la balsa de residuos mineros de Aznalcóllar fueron denunciadas en diferentes ocasiones, incluso unos meses antes del accidente, por antiguos trabajadores de las minas de Aznalcóllar, empleados de la antigua Agencia de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía y por distintas organizaciones como Ecologistas en Acción, Confederación Ecologista Pacifista Andaluza (CEPA) y Plataforma Salvemos Doñana.

Desde el año 1994, se informó de estos hechos a la Junta de Andalucía, al Gobierno Central, a la Comisión Europea y se interpusieron denuncias ante la Fiscalía de la Audiencia Provincial de Sevilla y el Juzgado de Sanlúcar la Mayor. Sin embargo, ni las Administraciones españolas ni la Comunitaria tomaron medidas encaminadas a controlar esta insostenible situación. Las denuncias recibidas en la Fiscalía y en el Juzgado fueron sucesivamente archivadas.

4.2 El daño ocasionado

La brecha abierta en la balsa de residuos mineros de Aznalcóllar, provocó el vertido de 6 millones de m.³ de lodos y aguas ácidas con una alta concentración de metales pesados, desencadenando una excepcional riada y el desbordamiento de los ríos Agrio y Guadiamar a lo largo de 63 km de cauce. La riada llegó a alcanzar más de 3 m. de altura en algunos puntos, anegando a su paso entre 500 y 1.000 m de llanura aluvial hasta alcanzar las mismas puertas del Parque Nacional de Doñana[36].

La avalancha de vertido tóxico afectó a nueve municipios de la provincia de Sevilla: Aznalcóllar, Olivares, Sanlúcar la Mayor, Benacazón, Huévar, Aznalcázar, Villamanrique de La Condesa, Isla Mayor y Puebla del Río.

Aunque no se registraron pérdidas humanas, el tipo de vertido creó una gran alarma social de trascendencia internacional por las repercusiones que podía tener sobre la conservación del emblemático Parque Nacional de Doñana. Esta alarma tuvo graves repercusiones socioeconómicas al paralizarse todo tipo de actividad agrícola, pesquera, ganadera y minera y dañarse la imagen de los productos de la comarca que eran rechazados en los mercados[37].

El accidente causó daños ambientales[38] (directamente sobre aguas superficiales, aguas subterráneas, suelo, atmósfera, flora y fauna) y daños a particulares como consecuencia del daño ambiental, tanto a los agricultores y titulares de los terrenos afectados[39] como a pescadores, al prohibirse la pesca en los Ríos Agrio y Guadiamar y sus afluentes y a comerciantes, al sufrir perjuicios la venta de productos agrícolas y pesqueros de la zona.

El accidente afectó doblemente a la comunidad Aznalcóllar debido a que Apirsa además daba trabajo al 80% de la población activa, por lo que en el pueblo no existía prácticamente otra actividad más que la exploración minera. Además hay que contabilizar los enormes perjuicios en las cosechas de las fincas agrícolas de la zona, así como graves lesiones patrimoniales a las empresas turísticas de toda la zona afectada.

Junto a los daños cuantificables a bienes privados y a los recursos naturales de difícil cuantificación, se ocasionó un grave riesgo para la salud pública, ya que se estimaba que los efectos del arsénico sobre el cáncer, del cadmio sobre el pulmón, del cinc sobre el aparado respiratorio y del mercurio sobre el sistema nervioso, suponían unos riesgos para la vida de las personas no probados pero sí potenciales.

Finalmente, hay que considerar la entidad del daño desde punto de vista económico. En este sentido, la reparación de la balsa ha costado más de 180 millones de euros de dinero público. La Junta de Andalucía sumó gastos de 144 millones de euros, precisamente en expropiaciones (54 millones), limpieza (48 millones) y descontaminación y restauración (42 millones) mientras que el Gobierno Central ha invertido 44 millones. Por su parte, la compañía Boliden Apirsa, la responsable del accidente, ha abonado hasta 2003 sólo 96 millones de euros. Se habla de una suma total de casi 300 millones de euros[40].

4.3 Medidas de restauración

Independientemente de la iniciación del procedimiento judicial se puso en marcha un Plan de Medidas Urgentes[41] para evitar los riesgos para la salud de la población y minimizar los impactos inmediatos, tanto ambientales como socioeconómicos, provocados por el vertido.

Tras desplegar el plan de emergencia, lo más urgente era contener el vertido desde dos frentes: impedir su avance y evitar nuevos vertidos. Se construyó un muro de contención a la altura de la Vuelta de la Arena en Entremuros que, tras ser superado el 26 de abril, tuvo que ser sustituido por otro situado en la cercanía del Lucio del Cangrejo en el límite norte del Parque Nacional de Doñana, que fue sellado a petición del CSIC para evitar la dispersión de la contaminación.

Simultáneamente, se paralizó la actividad minera y se procedió al cierre de la grieta, para evitar un nuevo vertido de los 20 millones de m³ restantes. Dos días después del accidente, la riada estaba controlada y la zona de influencia del vertido acotada, evitando su entrada en el Parque Nacional de Doñana y el Estuario del Guadalquivir, lo que podía provocar una catástrofe ecológica y económica aún mayor.

Una vez adoptadas las medidas para detener y enfrentar el daño, siguieron otras medidas restauradoras. Estas últimas consistieron en la retirada de lodos tóxicos, la retirada de animales muertos, la mezcla de productos químicos para neutralizar la acidez de las aguas antes de desembalsarlas en Guadalquivir, la aplicación de biotecnología para recuperación de suelos, el empleo de bacterias que neutralizan los elementos tóxicos, etc.

La recuperación de los daños ambientales que se llevó a cabo, incluyó también la creación del Corredor Ecológico del Río Guadiamar (o Corredor Verde). Esta área coincide en gran medida con el río Guadiamar y tiene el estatus de paisaje protegido bajo la legislación andaluza[42].

Las actuaciones emprendidas fueron rechazadas inicialmente por los titulares de la fincas privadas que se oponían a permitir la entrada en los terrenos. Para superar estos problemas, el Gobierno estudió cómo declarar de utilidad pública todo el área para facilitar estas labores. En este sentido, el artículo 13 de la Ley 11/1998 de 28 de diciembre[43] dispuso la declaración de «utilidad pública e interés social a los efectos de expropiación forzosa de los bienes y derechos necesarios, la realización de las actuaciones precisas para recuperar el equilibrio ecológico y los recursos naturales de la zona afectada por la rotura de la balsa», consistentes en la regeneración, la forestación y la restauración de los suelos.

4.4 La situación jurídica

Una de las cuestiones más importantes que se plantean en el caso de los accidentes con incidencia ambiental es la determinación de los responsables por los mismos. En primer lugar se tiene que determinar si dichos accidentes tienen o no carácter accidental. En el caso concreto de Aznalcóllar, la determinación del carácter accidental o no de la rotura es esencial a la hora de exigir responsabilidades por culpa o negligencia o de eximir a las mismas por causa de fuerza mayor o caso fortuito[44].

La posibilidad anunciada previamente de que ocurriera el accidente hace que surjan una multitud de cuestiones acerca de la responsabilidad por el mismo. De este modo, el primer problema jurídico que se planteó en el accidente de Aznalcóllar fue el de la determinación de la responsabilidad por los daños ocasionados, sobre todo por la dificultad a la hora de probar la causalidad del accidente que originó tales daños.

Otra cuestión importante en el tema de la responsabilidad es establecer si puede considerarse responsable únicamente la empresa Boliden-Apirsa[45] o, incluso, si pueden exigirse también ciertas responsabilidades a la Administración que conocía ya las deficiencias observadas y que, sin embargo, no ejercitó con efectividad suficiente sus funciones[46].

Como consecuencia de la rotura de la balsa de residuos de la mina de Aznalcóllar, dos días después del accidente (27 de abril de 1998) se inició un procedimiento penal en el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 2 de Sanlúcar la Mayor (Sevilla). En la investigación estuvieron imputados 26 técnicos de Boliden y de las empresas responsables de la construcción de la presa en 1978. Con fecha 22 de diciembre de 2000, la Sra. Magistrada de dicho Juzgado dictó Auto de archivo con reserva de las acciones civiles, al entender que el hecho no era constitutivo de ningún tipo de infracción penal[47].

La Junta de Andalucía intentó entonces reclamar por vía civil, en concepto de daños y perjuicios, el coste de la retirada de los lodos y la restauración. Después de que la Audiencia Provincial de Sevilla no admitió la demanda por la vía civil[48], se reclamaron los mencionados gastos por la vía administrativa.

Así en junio 2004, se resolvía el proceso instruido por la Junta de Andalucía en la que se declaraba la obligación solidaria de Boliden Apirsa SL, Boliden AB y Boliden BV de reembolsar a la Junta de Andalucía los gastos y los costes por ella asumidos con motivo del vertido producido por la rotura de la balsa minera de Aznalcóllar, por un importe de 89,9 millones de euros, más un veinte por ciento para intereses y gastos.

Sin embargo, en diciembre de 2007, un Auto del Tribunal Superior de Andalucía (TSJA) rechazaba el pago de 89, 9 millones de euros que la Junta de Andalucia demandaba a Boliden Apirsa para paliar los costes del vertido. La administración andaluza declaró su intención de acudir al Tribunal Supremo para que Boliden asuma el coste del vertido.

Paralelamente, en 2007 la Junta de Andalucía inició un proceso de embargo cautelar de bienes y la sentencia del Juzgado Mercantil de Sevilla fue a favor de la Junta. El embargo cautelar no era contra los de la empresa filial (que apenas contaba con un capital social de más de 3000 euros) sino contra la propia empresa matiz, la multinacional sueca Boliden AB, por un valor de 141 millones de euros por los gastos ocasionados a la Administración autonómica a causa del desastre de Aznalcollar. El Juzgado de lo Mercantil decretó este embargo cautelar en junio 2007 para hacer frente a las reclamaciones de los acreedores. Dicha sentencia fue recurrida por la multinacional siendo posteriormente revocada por la Audiencia Provincial de Sevilla mediante decisión de 12 de noviembre de 2010.

Con la decisión judicial del 12 de noviembre de 2010, la Audiencia Provincial de Sevilla revocó el auto que había permitido el embargo de 141 millones a la multinacional.

La última decisión judicial data el 10 de noviembre de 2011[49]. El Tribunal Supremo ha rechazado los motivos que la Junta planteó en su recurso de casación, al concluir que cuando se produjo el acuerdo del Consejo de Gobierno del 23 de marzo de 2004 (en el que se declaró la obligación de Boliden de rembolsar los 89,9 millones) no existía ningún «precepto legal» que otorgaba a la Junta «habilitación» para reclamar en un procedimiento administrativo la reparación de unos daños amparados en un título de derecho privado.

La Junta basaba su actuación en el art. 81 de la ley de Minas, que establece que el titular o el poseedor de derechos mineros reconocidos por la Misma Ley «será responsable de los daños y perjuicios que ocasione con sus trabajos, así como de los producidos aprovechamientos colindantes por intrusión de labores, acumulación de agua, invasión de gases y otras causas similares».

Tanto el TSJA como el TS consideran que la responsabilidad de la reparación de los daños corresponde al titular de la explotación y no a la Administración que otorgó la concesión minera, sin embargo, consideran que «en ningún caso» puede entenderse que la Ley de Minas otorgue competencia a la Administración para exigir «sin necesidades de acudir a los tribunales de Justicia, el reintegro de los daños sufridos»[50].

A la sentencia antes mencionada que rechaza la pretensión de la Administración autonómica respecto a Boliden Apirsa S.L., se suma una segunda sentencia dictada al día siguiente en la que vuelve a desestimar la solicitud de la Junta de Andalucía, en este caso respecto a Boliden BV.

 

5. EL ACCIDENTE DE SEVESO

5.1 Descripción del caso

A) La historia

Los municipios de Seveso y Meda de encuentran cerca de Milano, en Italia y ocupan una superficie de 16 km², siendo una zona propicia para la agricultura. Desde principios del s. XX empezaron a registrarse movimientos inmigratorios procedentes del sur, que transformaron esta zona.

En 1963 Hoffmann-La Roche[51] adquirió la firma genovesa de fragancias Givaudan S.A. La continuación de su estrategia comercial en Italia, fue a través de su nueva filial Givaudan, comprando todas las acciones de Icmesa (Industria Química Meda S.A.). Esta adquisición se efectuó en 1969, fecha en que se convirtió en el único propietario de esta fábrica. Como consecuencia de ello Icmesa empezó a producir de manera creciente triclorofenol (TCP) para la elaboración de un desinfectante empleado en la fábrica de jabones medicinales.

B) El accidente

El accidente de Seveso, tuvo lugar el 10 de julio de 1976. Una vez detenidas las operaciones de producción y cuando la mayoría de los trabajadores habían abandonado la fábrica, el disco de seguridad de un reactor de síntesis, dejado en fase de enfriamiento, se rompió de repente debido a un aumento brusco de temperatura y presión. Una nube altamente tóxica (que contenía TCDD)[52] se escapó inmediatamente a la atmósfera, afectando Seveso, Meda, Cesano, Maderno y Desio.

Se ha señalado que el disco de seguridad funcionó perfectamente ya que, al liberar la sustancia tóxica, la sobrepresión del interior del reactor no dañó el material, pero lo que es cierto es que no se había previsto un sistema de recogida de la sustancia, para el caso de que se produjera una sobrepresión y actuara el dispositivo de seguridad de la cámara del reactor y no se produjera una explosión por sobrepresión.

La catástrofe no se reconoció de inmediato. Pasó una semana hasta cuando Roche anunció por fin que el accidente de Icmesa había causado una fuga de dioxina y sugirió la evacuación de la población del área más gravemente afectada.

Los directivos de Roche siempre han afirmado que el efecto que produjo la catástrofe (el recalentamiento en el interior del tanque de triclorofenol) era imprevisible por aquél entonces, cuando apenas se conocían las reacciones de este producto intermedio. Esta excusa constituyó la base de su defensa ante las autoridades civiles y los tribunales de justicia italianos[53].

Las escasas medidas de seguridad de la planta no estaban preparadas para prevenir el accidente. En este sentido, no se había establecido ningún plan de seguridad con las autoridades locales, no se había elaborado un análisis de riesgo de los distintos procesos de la fábrica y los obreros de la fábrica desconocían los riesgos de posibles accidentes y las medidas preventivas. Además, los controles de todos los procesos de la fábrica se realizaban de forma manual incluyendo el sistema de refrigeración. En cuanto al sistema de alarma del reactor, esto no avisaba sobre el aumento de temperatura.

La cuestión que se destacó, a partir de la experiencia del accidente, fue la falta de información necesaria para que la población afectada y las autoridades responsables pudiesen actuar oportunamente después del accidente. De hecho, la Directiva Seveso pretendió promover una armonización de los reglamentos nacionales, haciendo de la comunicación un elemento de seguridad fundamental relacionado con este tema[54].

5.2. El daño causado

El daño causado por Icmesa, causó una destrucción del ecosistema entero, afectando directamente a las personas y sus bienes. Muchas personas fueron obligadas a abandonar sus propias casas y muchos animales fueron sacrificados.

La nube tóxica de Seveso se esparció por 1.800 hectáreas. Aunque en las horas inmediatas al accidente no se apreciaron signos visuales de contaminación, tres días más tarde se observaron los primeros daños: algunos animales pequeños (conejos y pájaros) murieron. A finales de julio la contaminación se propagó provocando la muerte de más de 3000 de animales. Para evitar la extensión de la sustancia contaminante en la cadena trófica y alimentaria, el gobierno italiano decretó una cacería de emergencia en el entorno rural y el sacrificio de los animales domésticos. La cifra estimada de animales sacrificados ascendió a unos 80.000.

La zona contaminada ha sido dividida en tres partes:

- la zona A, la más contaminada, con unos 50 μg/m²;
- la zona B, la segunda más afectada, con 5 a 50 μg/m²;
- la zona R con menos de 5 μg/m².

En la zona A, 736 personas resultaron gravemente afectadas, en la zona B resultaron afectados en menor grado 4.613 habitantes y en la zona R 30.774.

Zona	Superficie (ha)	Población (n. habitantes)	Niveles de contaminación (ha) (n. habitantes) TCDD(μg/m²)
			Min.	Max.
A	87,3	735	50	20x10³
B	269,4	4.737	5	50
R	1430	31.800	0,75	5

Fuente: BERRINO F, «TCDD: Mortalitá e incidenza dei tumori» en Sapere, Seveso 6 anni dopo, n. 848, giugno-agosto 1982, p. 76.

Los primeros efectos perjudiciales para la vida humana causados por el accidente químico de Seveso aparecieron el día de 14 de julio, cuatro días después del hecho. Los niños fueron los más afectados, siendo las primeras víctimas del desastre. La nube tóxica causó principalmente quemaduras químicas agudas y casos de cloracné[55], pero las secuelas tardías de la exposición al agente tóxico fueron aún peores que los efectos inmediatos en la piel[56] (véase las los cuadros 5.2.1 y 5.2.2). Las víctimas de Seveso han sufrido alteraciones y desórdenes en los sistemas inmunológico, nervioso y cardiovascular. Además los datos epidemiológicos han demostrado que algunos tipos de cáncer se han incrementado en un 40% entre los individuos expuestos a dosis elevadas de dioxina.

Cuadro 5.2.1. Casos de cloracné en los niños de 0 hasta 14 años (% respecto de la población).

Zonas	N. casos de cloracné	Población 0-14 años	%)
A	42	214	19,6
B	8	1.468	0,5
R	63	8.680	0,7
No ABR	46	48.263	0,1
Otras	5	-	-

Fuente: BERRINO F, «TCDD: Mortalitá e incidenza dei tumori» en Sapere, Seveso 6 anni dopo, n. 848, giugno-agosto 1982, p. 43.

 

Cuadro 5.2.2. Casos de efectos en la piel (10 julio 1976 - 18 agosto 1976).

	A	B	R	Otras
Meda	586		120	20
Seveso		305	131	46
Cesano		78	50	14
Desio		9

Fuente: BERRINO F, «TCDD: Mortalitá e incidenza dei tumori» en Sapere, Seveso 6 anni dopo, n. 848, giugno-agosto
1982, p. 43.

Otra de las secuelas tardías fueron las de tipo ginecológico. Ante la posibilidad de que las mujeres en estado de gestación pudieran parir hijos con malformaciones congénitas, el gobierno italiano permitió el aborto voluntario de las mujeres embarazadas en el momento de la catástrofe.

En 1978, la Comisión Parlamentaria de Encuesta que tenía que analizar la dinámica del accidente, las responsabilidades y las consecuencias de la contaminación, redactó un cuadro general de los daños cuantificables hasta aquella fecha[57]. De aquí resulta que en la zona A, fueron evacuadas 736 personas, mientras que en la zona B y R las mujeres embarazadas, los niños y los ancianos tuvieron que abandonar la zona durante el día y retornar en horas de la noche.

Los edificios situados en las 110 hectáreas correspondientes a la zona A, tuvieron que ser demolidos y sus escombros fueron arrojados a los depósitos construidos para tal fin. Fuera de esta zona, 112 casas con sus correspondientes huertos y alrededores fueron descontaminados.

En el 1977, 152 familias (511 personas) regresaron a sus casas y 225 personas se quedaron sin vivienda. El coste de indemnización por las casas demolidas y la compra de las zonas edificables fue estimado en unos 2.065.827 euros[58].

En cuanto a los daños a la economía, la contaminación provocada por Icmesa paralizó todas las actividades agrícolas y zootécnicas de la zona afectada, provocando la pérdida de toda la producción de fruta, verdura y otros géneros alimentarios[59]. También las actividades industriales y comerciales fueron afectadas.

El 31 de mayo de 1978 los daños al sistema económico llegaban a 13.944.336 euros, a los cuales se sumaban las inversiones en la restauración ambiental, las intervenciones sanitarias y las obras públicas por un importe de 62.491.284 euros[60].

5.3 Medidas de reparación

En cuanto a las medidas de reparación, después del desastre, se empezó la descontaminación que consistía en retirar con palas excavadoras entre 35 y 40 centímetros de superficie de terreno según la penetración máxima del TCDD en cada zona. Los edificios situados en la zona A fueron demolidos, mientras que las casas que estaban fuera de esta zona con sus correspondientes huertos y alrededores fueron descontaminados empleando sofisticados equipos y soluciones especiales.

Todos estos trabajos culminaron cuatro años después del accidente. En 1984 toda la zona A presentaba el aspecto desierto, sin construcciones, sin vida animal, sin vegetación y con toda la superficie removida. Por ello, dentro de las medidas de regeneración del territorio, se creó el llamado Bosco delle Querce (Bosque de Roble). Bajo él se habían enterrado los depósitos que contenían los restos del suelo contaminado por la dioxina, incluyendo los escombros de la fábrica, más los cadáveres de los 80.000 animales sacrificados.

En 1984 comenzaron los trabajos para reforestar la zona afectada y en 1996 el Bosco delle Querce fue abierto al público abarcando unas 43 hectáreas. Ocho años más tarde se inauguró la “Ruta de la Memoria” con once paneles que cuentan la historia del desastre y el origen del bosque.

5.4 La situación jurídica

En el caso de Seveso, el derecho penal y civil resultaban inadecuados para garantizar una reparación eficaz del daño causado por la dioxina. En 1976 no existía en Italia una legislación que tratara de los riesgos industriales y el concepto de daño ambiental era todavía indefinido. Tampoco había una normativa sobre la responsabilidad de las multinacionales por daños causados por sus sociedades controladas. En este sentido, el derecho italiano encontraba dificultades en cuanto a la clasificación del daño causado y el resarcimiento del mismo, problemas que se acentuaron considerando la naturaleza colectiva del daño[61].

El proceso penal empezó siete años después del accidente celebrándose en el Palacio de Justicia de Monza. La justicia italiana investigó la conducta de doce personas, en su mayoría técnicos de Icmesa y responsables de la multinacional suiza Givaudan. Al principio, se investigaron a un buen número de funcionarios del departamento de sanidad, incluso el alcalde de Meda, municipio donde se encontraba la fábrica contaminante.

La sentencia definitiva se emitió en el año de 1986, declarando culpables sólo a Hervig von Zwel (director de Icmesa) y a Jörg Sambeth (director técnico de Givaudan) los cuales fueron condenados a 2 años y 1 año y 6 meses de cárcel, respectivamente.

Givaudan, como responsable subsidiario del accidente químico de Icmesa logró evitar a los tribunales pagando indemnizaciones por los daños provocados a las localidades afectadas. Así, en el 1978, la empresa pagó 2.582.284 euros, una parte a la Región de Lombarda y la otra directamente a las víctimas[62]. Además, al año siguiente Givaudan firmó un acuerdo que preveía un reembolso de 3.873.426 euros al Estado y 20.916.504 euros a la Región. Finalmente, dicho acuerdo preveía el pago de 24.273.474 euros en programas de restauración. Después de este acuerdo, el Municipio de Seveso anunció la renuncia a cualquier acción en vía penal o civil contra la multinacional[63].

Muchas personas que vivían en Seveso y Meda demandaron por la vía civil a Icmesa y Givaudan pidiendo un resarcimiento para los daños a la salud, daños morales (alejamiento obligado de sus viviendas) y por la contaminación del ambiente donde vivían.

El caso se concluyó con diversos acuerdos extrajudiciales adoptados entre Givaudan y varios de los particulares directamente afectados por el accidente (agricultores, granjeros, etc.) por los que la empresa se comprometía a indemnizarlos por los daños materiales y por las ganancias dejadas de percibir[64].

Aunque la multinacional suiza pagó por los daños causados, siempre ha negado su responsabilidad por lo que pasó. Además, para no afectar su reputación (que comporta grandes pérdidas económicas), siempre ha disociado su nombre del proceso usando el nombre de Givaudan; mientras que cuando se trataba de los esfuerzos de restauración, la empresa utilizaba el nombre de Roche.

 

6. CONCLUSIONES

Las características especiales que distinguen el daño ambiental de los daños tradicionales justifican la necesidad de un instituto de responsabilidad diferente y de directivas que tengan el objetivo de prevenir los accidentes ecológicos. Los daños al medio ambiente como el de caso de Aznalcóllar y el de Seveso nos ayudan a entender mejor el significado de un sistema de responsabilidad civil insuficiente donde el coste ambiental no es asumido por el verdadero responsable, sino por la sociedad entera; además evidencian las graves consecuencias sobre las personas, los bienes y el medio ambiente ocasionadas por una falta de prevención de los accidentes graves en determinadas actividades industriales.

La regulación jurídica de los daños ambientales no es una tarea fácil ni en el Derecho comunitario ni en el Derecho de cada Estado miembro. Si bien en el ámbito comunitario existió la intención por parte de la Comisión de establecer un régimen jurídico armonizado, la diversidad de puntos de vista de los distintos Estados e incluso la oposición de algunos de ellos impidieron la adopción de directivas que puedan dar una respuesta a estas problemáticas. En este sentido, las Directiva 35/2004/CEE y la normativa Seveso han sido una gran innovación.

En España, con la Ley 26/2007, un caso como el Boliden se habría resuelto en breve tiempo con la aportación del seguro obligatorio que hoy se exige para la realización de una actividad como aquella y con el reconocimiento a la Administración Pública ambiental de importantes potestades para la inmediata reparación de los daños. Pero la falta de una legislación adecuada, casi catorce años después del desastre ecológico que provocó la rotura de la balsa de Aznalcóllar, la empresa Boliden, la responsable del accidente, no ha pagado todavía por los daños generados en el entorno del río Guadiamar y de Doñana.

También con una normativa como la de Seveso - que obliga a proporcionar información a la población y explicita la necesidad de elaborar y actuar Planes de emergencias - muchas consecuencias negativas hubieran sido evitadas. En el caso Seveso, todo hubiera sido diferente de haber existido un plan de seguridad, un análisis de riesgo y de haberse contado con la información necesaria para que la población afectada y las autoridades responsables pudiesen actuar oportunamente después del accidente.

Hay que decir que la normativa europea en materia de medio ambiente presenta todavía muchas carencias. Una de estas es por ejemplo la falta de un seguro ambiental obligatorio. La Directiva 35/2004/CEE ha renunciado a imponer la obligatoriedad del seguro ambiental, convirtiendo este tema en una cuestión a decidir por cada Estado miembro. Esto dificulta mucho a la autoridad ambiental el cobro de las cantidades que se consideran necesarias para la reparación del daño por las insolvencias e impide el efecto preventivo del seguro.

Asimismo, el texto comunitario sorprendió cuando excluyó de su ámbito los daños producidos por accidentes relacionados con el transporte de hidrocarburos, con el uso de la energía nuclear, con la liberación imprudente de organismos modificados genéticamente o los daños tras conflictos armados. ¿Qué pasa tras los accidentes petroleros?¿Y tras un desastre por uso imprudente de transgénicos?¿Por qué se excluyen las catástrofes nucleares y las guerras?

El verdadero desarrollo sostenible será aquél en que todos los operadores van a adoptar todas las medidas para evitar el daño y proteger el medio ambiente y en que los costes de la contaminación serán sufragados por los que han causado, y no quienes la sufren. El verdadero avance ambiental será cuando las lecciones derivadas de accidentes como el de Aznalcóllar y el de Seveso sean efectivamente aprendidas y aplicadas para evitar la repetición de desastres similares en el futuro.

 

NOTAS
[*] Este estudio se ha realizado en el marco de las actividades científicas realizadas por el Proyecto de Investigación financiado por el Ministerio de Económica y Competividad DER 2010-18571 Régimen jurídico de los recursos naturales bajo la dirección del Profesor Dr. Roberto Galán Vioque.
[1] RUDA GONZÁLES A., El daño ecológico puro. La responsabilidad civil por el deterioro del Medio Ambiente, con especial atención a la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, Pamplona, 2008, p. 65.
[2] KOKOTT J., KLAPHAKE A.,/MARR S., Ökologische Schaden und ihtre Bewertung in internationalen, europäischen und nationalen Haftungssystemen, Berlin, Erich Schmidt, 2003, p. 7.
[3] En este sentido DIÉZ PICAZO GIMÉNEZ, en «La responsabilidad civil derivada de los daños al medio ambiente (una duda acerca de su existencia)», Revista La Ley, 1996, núm 4125, 1996, p. 1419, distingue los daños ecológicos que serían aquellos sufridos por el medio ambiente, de los daños por contaminación, que serían las lesiones patrimoniales y morales que sufre el hombre como consecuencia de un accidente ambiental. Sobre el daño ambiental, véase también CABANILLAS S., «El daño ambiental», Revista de Derecho Ambiental, núm. 12, 1994, p. 11-12 y «La responsabilidad por daños ambientales según la jurisprudencia civil», Revista de Derecho Ambiental, n. 6, p. 86.
[4] DESPAX, La pollution des eaux et ses problémes juridiques. Ed. Litec. París, 1968, p. 122. Este autor define el daño ecológico como «tout dommage causé au milieu naturel qui n’ouvre pas droit á réparation».
[5] GIROD P., La réparation du dommage écologique, Ed. LGDJ, París, 1974, p. 19.
[6] CABALLERO F., Essai sur la notion juridique de nuisance, Ed. LGDJ, París, 1981, p. 293. El daño ecológico para este autor es «tout dommage causé directement au milieu pris en tant que tel indépendamment de ses répercussions sur les personnes et sur les biens».
[7] El Convenio de Lugano es un convenio sobre responsabilidad civil por daños causados por actividades peligrosas para el medio ambiente, firmado en junio de 1993. El objetivo del Convenio es garantizar una compensación adecuada por los daños originados por actividades peligrosas para el medio ambiente. Además propone medidas de prevención de los daños y de restauración del medio ambiente.
[8] El Libro Verde, publicado en 1993, constituyó el primer documento de reflexión sobre la hipotética actuación comunitaria en materia de responsabilidad por daños al medio ambiente. Este documento planteaba directamente la necesidad de una estrategia comunitaria frente al grave problema del deterioro ambiental.
[9] Este documento es mucho más definido y establece la estructura de un futuro régimen comunitario de responsabilidad ambiental encaminado a la aplicación del principio de «quien contamina paga».
[10] La misma Directiva establece una triple clasificación de los daños:
1.- Los daños a las especies y hábitats naturales protegidos: «cualquier daño que produzca efectos adversos significativos en la posibilidad de alcanzar o de mantener el estado favorable de conservación de dichos hábitats o especies.» Los deterioros deben ser significativos y medibles con criterios como por ejemplo el número de individuos, su densidad o la extensión de la zona de presencia. La normativa comunitaria incluye estándares de protección medioambiental lo cual es esencial para determinar la existencia de daños.
2.- Los daños a las aguas: cualquier daño que produzca efectos adversos significativos en el estado ecológico, químico o cuantitativo, o en el potencial ecológico de las aguas.
3.- Los daños al suelo: cualquier contaminación del suelo que suponga un riesgo significativo que produzca efectos adversos para la salud humana, debidos a la introducción directa o indirecta de sustancias, preparados, organismos o microorganismos en el suelo o subsuelo (art. 2.1, letra c). En este caso, la creación de un riesgo para la salud humana es determinante para la existencia de un daño ambiental.
Falta sólo un elemento natural como es la atmósfera que no es considerada como objeto de los daños, aunque está indirectamente concernida al considerar también como daño ambiental el provocado por los elementos transportados por el aire siempre que causen daños a las aguas, al suelo o a especies y hábitats naturales protegidos.
[11] Para mayor información véase PEÑA CHACÓN M. «Daño ambiental y prescripción» en Revista Derecho Ambiental y Ecología, n. 29, febrero-marzo 2009, México.
[12] Para mayor informaciones véase OSORIO MÚNERA J.D., CORREA RESTREPO, F., Valoración económica de costes ambientales: marco conceptual y métodos de estimación, Universidad de Medellín, sem.ec. vol 7, núm 13, enero-junio, 2005, pp. 159-193; CRISTECHE E., PENNA J. A., «Métodos de valoración económica de los servicios ambientales», en Estudios socioeconómicos de la sustentabilidad de los sistemas de producción y recursos naturales, ISSN 1851-6955, N°3.
[13] CONDE ANTEQUERA J., El deber jurídico de restauración ambiental, Editorial Comares, Granada, 2004, p. 31.
[14] Véase http://europa.eu/legislation_summaries/environment/civil_protection/l21215_es.htm
[15] El desastre de Bophal se originó al producirse una fuga de 42 toneladas de isocianato de metilo (que al entrar en contacto con la atmósfera se descompone en varios gases muy tóxicos) en una fábrica de pesticidas de propiedad de la compañía estadounidense Union Carbide. El accidente se produjo al no tomarse las debidas precauciones durante las tareas de limpieza y mantenimiento de la planta. Miles de personas murieron de forma casi inmediata asfixiadas por la nube tóxica.
[16] El 19 de noviembre se produjeron una serie de explosiones e incendios en el Terminal de almacenamiento de productos petrolíferos GLP de la planta de Petróleos Mexicanos PEMEZ en San Juan de Ixhuatepec. Resultaron afectados por la explosión unas 20 hectáreas y murieron aproximadamente unas 600 personas.
[17] El 30 de enero de 2000 se rompió un dique de contención el la fundición Aurul de Sasar, donde se tratan los residuos de la mina de oro de Baia Mare.
[18] El 13 de mayo de 2000 se produjo un incendio en el almacén de fuegos artificiales de la empresa SE Fireworks, un importador de cohetes de China que guardaba unas 100 toneladas de explosivos en el centro del pueblo.
[19] El 21 de septiembre de 2001 casi 400 toneladas almacenadas de amonitrato (fertilizante a base de Nitrato de amonio) explotaron creando un cráter de 30 m de diámetro y 10 m de profundidad.
[20] Quedan excluidos del campo de aplicación de la Directiva las instalaciones militares, los peligros ligados a las radiaciones ionizantes, el transporte de sustancias peligrosas por carretera, ferrocarril, vía navegable interior y marítima o aérea y los vertederos de residuos.
[21] Para más detalles véase MARÍA DEL CARMEN C., «Notas para el análisis del principio quien contamina paga a la luz del Derecho Mexicano», en Responsabilidad Jurídica en el Daño Ambiental, 1998,VVAA [on line], Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad Autónoma de México, disponible en: http//:bibliotecajutidica.org/libros/libro.htm?1=141.
[22] Véase OCDE, Recommendation on the Implementation of the Polluter-Pays Principle, adoptada el 14 de noviembre de 1974.
[23] «The Polluter-Pays Principle, as defined by the Guiding Principles concerning International Economic Aspects of Environmental Policies [C(72)128], which take account of particular problems possibly arising for developing countries, means that the polluter should bear the expenses of carrying out the measures, as specified in the previous paragraph, to ensure that the environment is in an acceptable state. In other words, the cost of these measures should be reflected in the cost of goods and services which cause pollution in production and/or consumption». Véase http://acts.oecd.org.
[24] Comunicación de la Comisión al Consejo de la CEE sobre asignación de costes y acción por autoridades públicas en materias ambientales, anexa a la Recomendación del Consejo de 3 de mayo de 1975. Doc. 75/436/EURATOM, ECSC, EEC.
[25] LOZANO CUTANDA B, Comentario a la Ley de Responsabilidad Medioambiental, Civitas Ediciones, 2008, p. 95.
[26] Precisamente en el art. 174.2 se establece que  «la política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente tendrá como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado, teniendo presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Comunidad. Se basará en los principios de cautela y de acción preventiva, en el principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma, y en el principio de quien contamina paga».
[27] Cuando fue aprobada la directiva 35/2004/CEE, España no contaba con un sistema específico de protección mediante reglas de responsabilidad de bienes estrictamente ambientales.
[28] La última modificación fue el 3 diciembre de 2010, con el Decreto Legislativo 205/2010.
[29] Estas áreas geográficas están reconocidas internacionalmente, aunque permanecen bajo la soberanía de sus respectivos países, y no están cubiertas ni protegidas por ningún tratado internacional.
[30] Alberga la Estación Biológica de Doñana del Consejo Superior de Investigaciones Científicas: www.ebd.csic.es.
[31] Dragados S.A. es un grupo empresarial que ahora pertenece en su totalidad a ACS Servicios Industriales. Presta servicios en varias áreas de actuación: ingeniería y construcción de plantas industriales, construcción de plataformas petrolíferas, mantenimiento industrial y sistemas de control.
[32] Informe Sobre Vertido de Aznalcóllar, véase http://www.mediterranea.org/cae/aznalcollar.htm.
[33] VIGURI PEREA A., «La responsabilidad en materia medioambiental: el seguro ambiental», en V Conferencia sobre el Medio Ambiente, 2003, p. 35.
[34] Tales vertidos fueron (Según fuentes de la Consejería de Medio Ambiente):
- aguas ácidas (4,5 Hecrómetros) estancadas en el límite del Parque Natural. Se informa que hay 20.000 tm de arsénico (5,5 gr/kg), cuando lo máximo permitido por la ley es de 0.05 mg/kg.
- 13 hectómetros de aguas ácidas filtradas al interior del parque, 7 millones de tm de aguas y lodos tóxicos
- lodos tóxicos: 20 millones de tm. de lodo, con metales pesados altamente tóxicos
- polvo en suspensión ocasionado al secarse los lodos, que según informes técnicos publicados en diversos medios, es cancerígeno.
[35] GREENPEACE, Doñana, un año después del vertido de Aznalcóllar, abril 1999, p. 7.
[36] La fuente de estos datos es http://www.greenpeace.es.
[37] Véase ELADIO M. Aznalcóllar: Diario de curiosidades y argumentos para un desastre ecológico, Sevilla, 1999, p. 43.
[38] Se causó la muerte de peces, destrucción de huevos de aves, nidos, aves, etc. Además, se produjo un daño en la interrelación ecológica, ya que los metales pesados se introducen en las cadenas alimenticias ocasionándose la muerte de los animales por la concentración alta de estas sustancias, o causando otros efectos como la disminución de la fertilidad de algunas aves, además de verse afectado su sistema inmunológico.
[39] El hecho de que la mayoría de los terrenos afectados fuera de propiedad privada supone un problema jurídico respecto a la naturaleza de los daños y a la legitimación para reclamarlos, así como respecto a cuestiones como la competencia para la valoración de los mismos.
[40] VIGURI PEREA A., «La responsabilidad…», cit, p. 35.
[41] Este plan fue definido por una Comisión de Coordinación de la Emergencia formada por la Junta de Andalucía y la Administración del Estado y asesorada por un Comité de Expertos, constituido en su origen por representantes del Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC) y liderado por la Estación Biológica de Doñana (EBD), al que se sumaron otras instituciones científicas, así como universidades andaluzas con el apoyo de diferentes entidades técnicas.
[42] El proyecto del Corredor Ecológico nació desde los primeros momentos del accidente y se consolidó a finales de 1998 con la aprobación del mismo.
[43] Ley de medidas financieras administrativas y de función pública autonómica.
[44] En el FJ 11 de la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 2004 (RJ 2005, 20), se señala que «resulta claramente que la rotura de la balsa de residuos mineros utilizada por la entidad recurrente no puede calificarse como un accidente fortuito e inevitable» ya que «si los inclinómetros instalados se hubieran encontrado en perfecto estado de funcionamiento en los meses anteriores a la fecha en que se produjo la rotura del dique de la balsa, la rotura podría haberse evitado o hubieran podido ponerse los medios adecuados para limitar sus consecuencias».
[45] En este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 2004 (RJ 2005, 20) se señala que «A Boliden Aprisa S.L. le es imputable la culpa en la elección de estas empresas y la culpa por no haberse implicado más directamente en la vigilancia de unos instrumentos de control creados para mantener en situación de seguridad una situación de riesgo creada por ella en el ejercicio de su actividad».
[46] Del FJ 2 de la Sentencia de 12 de diciembre de 2011 JUR/2011/433235 se destaca que «la Administración autonómica, con su pasividad, ha incurrido en culpa in vigilando o omitiendo, lo que ha contribuido a la multiplicación del daño» y que la responsabilidad de la Administración no depende «de la capacidad de dirección de la actividad sino del deficiente ejercicio de sus potestades y de la obligación que pesa sobre ella de autorizar solo lo que reúne las garantías necesarias, y por otra parte, de vigilar su desarrollo».
[47] En el FJ. 11 se señala que «debe concluirse necesariamente que no concurriendo los elementos necesarios para la persecución penal, los hechos no son reprochables desde la perspectiva de la técnica jurídico penal a ninguna de las personas que declararon como imputados en la causa».
[48] La demanda fue inadmitida por auto de 28 de diciembre de 2002 del Juzgado de 1ª Instancia n˚11 de Sevilla, al entender que la competencia correspondía a la jurisdicción contencioso-administrativa. Dicho auto fue confirmado por auto de 2 de octubre de 2003 de la Audiencia Provincial de Sevilla.
[49] TS Sala 3ª, se3c. 5ª, S 10-11-2011, rec. 775/2008
[50] En el FJ 7 de la Sentencia de 10 de noviembre del 2011 se destaca que «sin una atribución legal previa de potestades la Administración no puede actuar, y por ello el referido artículo 81 de la Ley de Minas no otorga una habilitación para proceder a la autotutela de la Administración, sino que tal precepto sólo contiene una regla general de distribución de responsabilidad entre el Estado, titular del demanio minero, y el poseedor o titular de los derechos mineros, que, por tanto, no autoriza a la Administración a declarar por sí misma responsable del reembolso de los gastos a determinadas entidades mercantiles sin acudir a la vía judicial, régimen que, respecto de los daños ambientales, como certeramente apunta la Sala de instancia en su sentencia, ha experimentado una modificación con la Ley 26/2007, de Responsabilidad Medioambiental EDL 2007/174403 , que no era aplicable, por razones cronológicas, en el supuesto enjuiciado, de modo que el primer motivo de casación es desestimable al igual que los hasta ahora examinados».
[51] Hoffmann-La Roche es una empresa con sede principal en Basilea (Suiza) que se dedica a la industria farmacéutica. La sociedad es conocida bajo la marca “Roche” en todos sus segmentos y líneas de salud: medicamentos, vitaminas, cosméticos para la piel y el cabello, etc.
[52] 2,3,7,8-tetraclorodibenzo-para-dioxina, que es el nombre químico de la dioxina más tóxica.
[53] Otros especialistas argumentan que sí existía una literatura científica en la que se incluían las descripciones de otros accidentes con triclorofenol, siendo el más importante el de Missouri, en Estados Unidos, a principios de los setenta.
[54 ] La Directiva Seveso I se concentró en aspectos del “risk management” que se operativizaron a través de obligaciones relacionadas con la información.
[55] EMBID A., «Dioxina de Vietnam a nuestra vida cotidiana» en Revista de Medicinas Complementarias. Medicina Holística, n. 49-50, p.212.
[56] AMPARO RODRÍGUEZ G., «Conflictos ambientales amenazan la salud de la población y la biodiversidad del planeta» en Revista de Derecho, Universidad del Norte, n. 28, 2007, p. 335.
[57] CENTEMERI L., Ritorno a Seveso. Il danno ambientale, il suo riconoscimento e la sua reparazione, Milano, 2006, p. 49
[58] Ibidem, p. 49.
[59] Dejaron la actividad 61 empresas agrícolas y más de 4000 huertos y jardines familiares se convirtieron en terrenos inutilizables para los consumos domésticos. Véase GALIMBERTI M., CITTERIO G., LOSA L., Seveso, la tragedia de la Dioxina, Besano Crianza, 1977, p. 82.
[60] Ibidem p. 52.
[61] El daño era una consecuencia de una actividad industrial legitima, la cual no provocaba solo efectos negativos sobre la colectividad, sino también en el empleo y el aumento de los estándardes de vida.
[62] Givaudan paga 103 miliardi peri l disastro Della dioxina, en «Il Corriere della Sera», 26 marzo 1980.
[63] CENTEMERI L., Ritorno a Seveso…, cit., p. 54.
[64] Givaudan liquidó más de 7000 prácticas con los privados fuera de los tribunales, pagando en total 1.032.913 euros. (Ibidem, p. 56).

 

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