LA
INSTALACION DE INFRAESTRUCTURAS DE TELECOMUNICACIONES EN LOS PARAJES Y
ESPACIOS NATURALES DE LA COMUNIDAD AUTONOMA DE ANDALUCIA.SU IMPACTO AMBIENTAL
por
Joaquín Luís Sánchez Carrión
Magistrado del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía
Doctor en Derecho
&
Alejandro Sánchez Giménez
Diplomado de Ingeniería de Telecomunicaciones
Auxiliar de Sistemas
SUMARIO:1.Introducción.II.Las infraestructuras
de telecomunicaciones. III.Espacios y parajes naturales a los que pueden
afectar las instalaciones.IV.El proyecto técnico.Exigencias y requisitos
de las instalaciones.V.Medidas legales de protección.VI.Conclusiones.
I.INTRODUCCION
El auge de las comunicaciones ha conllevado indudables
ventajas para la sociedad andaluza,enlazando zonas aisladas y contribuyendo
a su desarrollo económico,teniendo las infraestructuras necesarias
para su implantación una notable incidencia sobre el Patrimonio
Natural de Andalucía.Ello ha hecho necesario intentar armonizar
tales infraestructuras y la protección al medio ambiente,de acuerdo
con los principios de un desarrollo sostenible.
Es evidente la importancia que en el momento actual tiene en nuestra Comunidad
Autónoma el estudio de la problemática que subyace en torno
a los requisitos exigidos para la ubicación de las infraestructuras
de telecomunicaciones en lugares especialmente protegidos,y,en particular,al
impacto medioambiental que pueden ocasionar.La normativa básica
andaluza en esta materia la constituyen la Ley del Parlamento andaluz
2/1989 de 18 de julio sobre espacios naturales protegidos,la Ley 2/1992
de 15 de junio sobre montes públicos,la Ley 7/1994 de 18 de mayo
de Protección Ambiental y el Decreto 292/1995 de 12 de diciembre,en
lo que se refiere al medio ambiente,así como el Decreto 201/2001
de 11 de septiembre en lo que atañe a las autorizaciones para la
instalación,modificación o reforma de las infraestructuras
de telecomunicaciones en espacios naturales,debiendo tenerse presente,además,que
las Leyes del Estado en materia de montes y de conservación de
la naturaleza tienen el valor de derecho supletorio respecto a lo establecido
en la normativa autonómica,en las materias no reguladas en la misma
o en aquellas disposiciones que puedan servirles de complemento,lo que
es una consecuencia de la reserva de Ley del art.149.1.23 de la Constitución
Española a favor del Estado sobre protección del medio ambiente
y de las facultades establecidas en los arts.13.7 y 15.1.7 del Estatuto
de Autonomía para Andalucía.
II.LAS INFRAESTRUCTURAS DE TELECOMUNICACIONES
La normativa de referencia parece confundir el
concepto de infraestructura de telecomunicaciones con el de las instalaciones,edificios
o centros en los que se ubican aquellas,y,así,vemos cómo
en el art.2 del Decreto 201/2001 se dice que tendrán la consideración
de infraestructuras de telecomunicaciones "los centros de conmutación
y control,las bases transmisoras y receptoras y cualesquiera otras instalaciones
principales o secundarias destinadas a la prestación del servicio
de telecomunicaciones".Se trata,sin embargo,de términos que
es preciso diferenciar para entender el alcance de las exigencias técnicas.Como
ya apuntábamos en un trabajo anterior,podemos conceptuar a las
infraes-tructu-ras de telecomunicaciones como el conjunto de elementos,materiales,instrumentos
y aparatos que ya existan o se instalen para cumplir,como mínimo,las
siguientes funcio-nes:a)La captación y la adaptación de
las señales de radiodi-fusión sonora y televisión
terrenal,y su distribución hasta puntos de conexión situados
en las distintas viviendas o locales de un edificio,y la distribución
de las señales de televisión y radiodifusión sonora
por satélite hasta los citados puntos de conexión.b)Proporcionar
acceso al servicio telefónico básico y al servicio de telecomunicaciones
por cable,permitiendo la conexión de las distintas viviendas o
locales de un edificio a las redes de los operadores habilitados.c)La
infraestructura que,no cumpliendo inicialmente las funciones indicadas,haya
sido adaptada para cumplirlas.Se trata,pues,no de los lugares o edificios
que contienen las infraestructuras,sino sólo del conjunto de elementos
que integran el soporte físico que sirve para captar las actividades
propias de los diferentes servicios de telecomunicaciones y su distri-bución
dentro de un espacio físicamente delimitado.
Hay que precisar,no obstante,que la normativa técnica reglada existente
en la actualidad en nuestro país en materia de instalación
de infraestructuras de telecomunica-ciones no es unitaria.No es extensiva
a cualquier tipo de edificio,inmue-ble o construcción,sino que,por
disposición expresa del art.2 del RDL 1/1998,la normativa referida
a las instalaciones que hayan de realizarse dentro de espacios físicos
delimitados sólo es aplicable,en principio,a los edificios,de uso
residencial o no,sean o no de nueva construcción,que estén
acogidos,o deban acogerse,al régimen de propiedad horizontal regulado
por la Ley 49/1960,de 21 de julio sobre Propiedad Horizontal,modificada
por Ley 8/1999 de 6 de abril.Nos encontramos aquí,pues,con una
primera particulari-dad,cual es la de que el ámbito de aplicación
de las normas técnico-jurídicas sobre esta materia está
diseñado en fun-ción,no del espacio en el que se ubican
los edificios e instalaciones -urbano,rústico,público,privado,natural
o protegido- ni,dentro del mismo,del tipo estructural del edificio -vivienda
unifamiliar,bloque de viviendas,aisladas o agrupadas-,sino exclusivamente
en razón del régimen de comunidad al que estén sometidas
las viviendas en las que se realiza la instalación,siendo aplicable,en
principio,tal normativa técnica sólo si estamos en presencia
de un edificio en régimen de propiedad horizontal o de copropiedad
del art.396 del Código Civil e inaplicable en caso contra-rio.Ello
conlleva a que en los demás edificios,así como en las instalaciones
autónomas o aisladas que no se ubican en inmuebles strictu sensu,haya
de aplicarse una reglamentación técnica diferente.
El mismo confusionismo existente entre infraestructura y edificio o instalación
que alberga a aquella es el que crea la incertidumbre acerca de si lo
que pretende proteger la legislación andaluza sobre espacios naturales
es sólo la desmesurada e incontralada construcción de instalaciones
principales o secundarias destinadas a la prestación del servicio
de telecomunicaciones -impacto urbanístico y paisajístico-,o
si realmente se trata de evitar el daño que en el medio ambiente
puedan provocar las ondas y emisiones radioléctricas,los ruidos
y las vibraciones en aquellos lugares.Razones de lógica y de coherencia
interpretativa,que no de clarificación legal,obligan a extender
la finalidad protectora y los controles para la instalación de
las infraestructuras a unos y otras.
III.ESPACIOS Y PARAJES NATURALES A LOS QUE PUEDEN
AFECTAR LAS INSTALACIONES
La normativa que protege los espacios naturales
de la Comunidad autónoma andaluza frente a la instalación
de determinadas infraestructuras de telecomunicaciones no se extiende
a cualquier espacio o paraje,público o privado,por muy histórico,paisajístico
o merecedor de salvaguarda que pudiera resultar,sino que delimita su ámbito
a determinadas zonas específicamente catalogadas.
En función de los bienes y valores a proteger,la Ley estatal 4/1989
de 27 de marzo,de Conservación de los Espacios Naturales y de la
Flora y Fauna Silvestres,establece la siguiente clasificación de
espacios naturales protegidos:a)Parques.Son áreas naturales,poco
transformadas por la explotación u ocupación humana que,en
razón a la belleza de sus paisajes,la representatividad de sus
ecosistemas o la singularidad de su flora,de su fauna o de sus formaciones
geomorfológicas,poseen unos valores ecológicos,estéticos,educativos
y científicos.b)Reservas Naturales.Son espacios naturales cuya
creación tiene como finalidad la protección de ecosistemas,comunidades
o elementos biológicos que por su rareza,fragilidad,importancia
o singularidad merecen una valoración especial.c)Monumentos Naturales.Son
espacios o elementos de la naturaleza constituídos básicamente
por formaciones de notoria singularidad,rareza o belleza,con una singularidad
o espaciales valores científicos,culturales o paisajísticos.d)Paisajes
Protegidos.Son lugares concretos del medio natural con valores estéticos
y culturales especiales.
Además de estas figuras,extensivas a la Comunidad andaluza,la Ley
2/1989 de 18 de julio del Parlamento Andaluz por la que se aprueba el
inventario de Espacios Naturales Protegidos de Andalucía y se establecen
medidas adicionales para su protección,regula las siguientes zonas
específicas de protección:a)Parajes Naturales,que son aquellos
espacios que se declaren como tales por la Ley del Parlamento Andaluz,en
atención a las excepcionales exigencias cualificadoras de sus singulares
valores,y con la finalidad de atender a la conservación de su flora,fauna,constitución
geomorfológica,especial belleza u otros componentes de muy destacado
rango natural.b)Parques Periurbanoses,es decir,los espacios naturales
situados en las proximidades de un núcleo urbano,hayan sido o no
creados por el hombre,que sean declarados como tales con el fín
de adecuar su utilización a las necesidades recreativas de las
poblaciones en función de las cuales se declara.c)Reservas Naturales
Concertadas,que son predios que,sin reunir los requisitos objetivos que
caracterizan las figuras declarativas previstas en los apartados anteriores
y en la legislación básica estatal,merezcan una singular
protección,cuando sus propietarios insten de la Administración
ambiental la aplicación en los mismos de un régimen de protección
concertado.
Por último,la Ley 2/1992 de 15 de junio "Forestal de Andalucía"
incluye asimismo dentro de su ámbito de protección a los
montes o terrenos forestales,que comprenden toda superficie rústica
cubierta de especies arbóreas,arbustivas,de matorral,o herbáceas,de
origen natural o procedente de siembra o plantación,que cumplen
funciones ecológicas,protectoras,de producción,paisajísticas
o recreativas.Se entenderán,igualmente,incluídos dentro
del concepto legal de montes,los enclaves forestales en terrenos agrícolas
y aquellos otros que,aún no reuniendo los requisitos señalados
anteriormente,queden adscritos a la finalidad de su transformación
futura en forestal.No tendrán,en cambio,la consideración
legal de terrenos forestales:a)Los dedicados a siembras o plantaciones
características de cultivos agrícolas.b)Los suelos clasificados
legalmente como urbanos y urbanizables programados o aptos para urbanizar.c)Las
superficies dedicadas a cultivos de plantas ornamentales y viveros forestales.Hay
que destacar que,según el art.1 del Decreto 201/2001,las autorizaciones
administrativas sólo se exigen para instalaciones en montes públicos
-en el sentido amplio del término-,lo que deja fuera de este ámbito
de protección a los demás montes y terrenos forestales privados.
Sólo a la pretendida instalación de una infraestructura
de telecomunicaciones en estas zonas les serán de aplicación
las limitaciones,restricciones y exigencias que seguidamente analizaremos.Ello
significa que,no tratándose de espacios naturales protegidos ni
de instalaciones contenidas en edificaciones en régimen de propiedad
horizontal o copropiedad civil,existe un importante vacío legal
en relación a su control técnico-ámbiental cuando
pretendan ubicarse en otros terrenos privados o en terrenos públicos
no especialmente incluídos entre los reseñados,vacío
que es el que ha permitido que proliferen de forma desmesurada e incontrolada
en lugares que,sin estar especialmente protegidos,colindan con otros que
sí lo están,o que,aún no colindando,ocasionan un
impacto urbanístico y paisajistico de gran magnitud,instalaciones
que en su mayoría sólo se construyen con licencia de obra
municipal y autorización del propietario del terreno,al margen
de otras exigencias técnicas y administrativas.
IV.EL PROYECTO TECNICO.EXIGENCIAS Y REQUISITOS
DE LAS INSTALACIONES
Hay que precisar que las exigencias de carácter
técnico que deben imponerse para la instalación de infraestructuras
de telecomunicaciones en estos espacios protegidos afectan a tres aspectos,y
que todos los elementos técnicos de la instalación,modificación
o reforma de las infraestructuras han de constar reflejados en un Proyecto
que es imprescindible para que se conceda la oportuna autorización
administrativa para la instalación,Proyecto que deberá estar
firmado por un técnico titulado competente en materia de telecomunicaciones,quien,en
su caso,actuará en coordinación con el autor del proyecto
de edificación.
El análisis de esta cuestión aparece,pues,indisolublemente
unido a las exigencias del contenido del Proyecto técnico,que ha
de reflejar todos los aspectos y requisitos que se precisan para que se
pueda autorizar la instalación de la infraestructura,por lo que,a
efectos de síntesis y para una visión más práctica,vamos
a examinar tales exigencias en función de dicho Proyecto.
1.Exigencias relativas a la construcción de los edificios en los
que se ubican las infraestructuras.Tanto si el soporte de la infraestructura
es un edificio propiamente dicho como si se trata de una estructura aislada
sin edificación anexa,el Proyecto ha de contener un primer apartado
de exigencias de índole urbanístico,y su contenido dependerá
en cada caso de lo que al efecto se disponga en los correspondientes Planes
Generales de Ordenación Urbana y en las Ordenanzas municipales
existentes en la zona en la que se pretende edificar.Debe tenerse presente,además:a)Que,según
el art.4 del Decreto 279/1999,por el que se aprueba el Reglamento regulador
de las infraestructuras comunes para el acceso a los servicios de telecomunicación
en el interior de los edificios,a la construcción de la obra civil
que soporte las infraestructuras comunes le será de aplicación
la normativa técnica que se relaciona en el Anexo IV de dicho Decreto
cuando no exista ninguna otra norma técnica básica de edificación
aplicable.b)Que los terrenos de los espacios naturales anteriormente mencionados
y los de los montes de dominio público quedan clasificados a todos
los efectos como suelo no urbanizable objeto de especial protección
(arts.15 de la Ley 2/1989 y 27 de la Ley 2/1992),por lo que habrá
que tener en cuenta las normas de edificabilidad que las respectivas Ordenanzas
y Planes permitan en esa clase de suelo.
2.Exigencias que se refieren a los elementos técnico- materiales
que componen las infraestructuras.
Los requisitos exigibles tienen aquí por objeto garantizar que
las redes de telecomunicaciones instaladas en los terrenos protegidos
cumplan con determinadas normas técnicas,centrándose,pues,el
contenido de este apartado del Proyecto,en cada uno de los elementos que
compo-nen la instalación y en regular,definir y controlar la calidad
técnica de las redes y sistemas.
Hay que entender que será de aplicación analógica,por
no existir ninguna otra norma específica en relación con
estas infraestructuras por razón de ubicarse en espacios protegidos,lo
que disponen la Orden de 26 de octubre de 1999 por la que se desarrolla
el Reglamento regulador de las infraestructuras comunes de telecomunicaciones
en el interior de los edificios,aprobado por el Real Decreto 279/1999
de 22 de febrero,y éste citado Real Decreto,desarrollo a su vez
del Real Decreto-ley 1/1998 de 27 de febrero,si bien ello sólo
en aquellos excepcionales casos -excepcionales por razón de los
lugares y de su calificación como suelo no urbanizable- en los
que la instalación vaya incorporada a un edificio en régimen
de propiedad horizontal o de copropiedad del art.396 del Código
Civil,no cuando se trate de otro tipo de edificaciones o de estructuras
-de componente predominantemente metálico- construídas al
margen de edificaciones,como pueden ser las antenas individuales aisladas,por
lo que en la realidad nos encontramos con una reglamentación técnica
diversificada en función,no del entorno a proteger,sino de la edificación
y del tipo de soporte material de la instalación.En este segundo
caso,habrá que atenerse a la compleja normativa de carácter
general que existe sobre esta materia y que reseñamos seguidamente.
Y es que,aunque la Ley 11/1998 de 24 de abril,General de Telecomunicaciones,ha
derogado la práctica totalidad de la Ley 31/1987 de 18 de diciembre,de
Ordenación de las Telecomunicaciones,permite que la normativa de
desarrollo de ésta,y,en concreto,la dictada al amparo de su art.29,permanezca
transitoriamente en vigor hasta que se aprueben las normas de desarrollo
de la Ley.Así,el Real Decreto 1787/1996 de 19 de julio aprueba
el Reglamento que establece el procedimiento de certificación para
los equipos a los que se refiere el citado art.29 y traspone también
la Directiva 91/263/CEE del Consejo de la Unión Europea;la Resolución
de la Secretaría General de Comunicaciones (BOE 145/1999 de 18
de junio),por la que se publican las referencias a las normas UNE-TBR
6/2.ª edición y UNE-TBR 10/2.ª edición,contenidas
en las reglamentaciones técnicas comunes CTR 6,para los requisitos
generales de conexión de terminales,y CTR 10,para los requisitos
de las aplicaciones de telefonía,del Sistema de Telecomunicaciones
Digitales sin Cordón Mejoradas,tiene por objeto poner en vigor
la reglamentación técnica común CTR-6 adoptada por
la Comisión Europea en su Decisión 97/523/CE,de 9 de julio
de 1997,relativa a una reglamentación técnica común
para los requisitos generales de conexión de terminales del Sistema
de Telecomunicaciones Digitales sin Cordón Mejoradas,y también
poner en vigor la reglamentación técnica común CTR-10
adoptada por la Comisión Europea en su Decisión 97/524/CE
de 9 de julio de 1997,relativa a una reglamentación técnica
común para los requisitos de las aplicaciones de telefonía
del Sistema de Telecomunicaciones Digitales sin Cordón Mejoradas;el
Real Decreto estatal 1486/1994 de 1 de julio,por el que se aprueba el
Reglamento Técnico y de Prestación del Servicio de Telecomunicación
de Valor Añadido de Telefonía Móvil Automática;la
Orden del Ministerior de Fomento de 27 de enero de 1999 por la que se
publican las referencias a las normas UNE-TBR-15 y UNE-TBR-17,contenidas
en las reglamentaciones técnicas comunes CTR-15 y CTR-17 para equipos
terminales de telecomunicación destinados a conectarse a líneas
analógicas arrendadas de 2 y 4 hilos;la Resolución de 10
de octubre de 1999,de la Secretaría General de Comunicaciones,por
la que se publica la referencia a la norma UNE-TBR 32,equivalente a la
contenida en la reglamentación técnica común CTR-32,relativa
a los requisitos de las aplicaciones de telefonía relativos a las
estaciones móviles destinadas a ser utilizadas con redes públicas
de telecomunicaciones digitales celulares de fase II que trabajen en la
banda DCS 1800;la Orden de 30 de diciembre de 1998 por la que se amplía
la demarcación territorial de Andalucía IV constituída
para la prestación del servicio público de telecomunicaciones
por cable y se modifican las concesiones otorgadas en la misma;la Ley
42/1995 de 22 de diciembre,de las Telecomunicaciones por Cable,en lo relativo
al servicio de difusión de televisión,único extremo
que queda en vigor tras la publicación de la Ley General de Telecomunicaciones:el
Real Decreto 2066/1996 de 13 de septiembre,que aprueba el Reglamento Técnico
y de Prestación del Servicio de Telecomunicaciones por Cable;la
Directiva 98/13/CE del Parlamento Europeo y del Consejo,de 12 de febrero
de 1998,relativa a los equipos terminales de telecomunicaciones y a los
equipos de estaciones terrenas de comunicaciones por satélite;la
Ley estatal 17/1997 de 3 de mayo,por la que se incorpora al Derecho español
la Directiva 95/47/CEE de 24 de octubre sobre el uso de Normas para la
Transmisión de Señales de Televisión y se aprueban
Medidas adicionales para la Liberalización del Sector;la Decisión
89/337/CEE;la Decisión 93/424/CEE;y el Real Decreto 136/1997 de
31 de enero,por el que se aprueba el Reglamento Técnico y de prestación
del Servicio de Telecomunicaciones por Satélite.Estamos,pues,en
presencia de todo un complejo entramado de normas que no hacen más
que dispersar y dificultar el control técnico de las instalaciones.
El Proyecto técnico deberá incluir en este apartado,en cualquier
caso,referencias concretas al cumplimiento de la legalidad vigente en
las siguientes materias:Seguridad e higiene en el trabajo en la ejecución
del proyecto;Seguridad eléctrica,compatibilidad electromagnética
y especificaciones técnicas que,con carácter obligatorio,deben
cumplir los equipos que conformen las infraestructuras objeto del proyecto;y
normas de seguridad que deben cumplir el resto de materiales que vayan
a ser utilizados en la instalación.
La instalación de las infraestructuras de telecomunicaciones en
los parques,parajes naturales y montes públicos andaluces requiere
no sólo la autorización previa de la Consejería de
Medio Ambiente sino la obtención de las autorizaciones pertinentes
de otros organismos oficiales en el ejercicio de sus competencias,lo que
significa que será necesario que el Proyecto técnico pase
también por la aprobación de la Delegación provincial
de Industria,y,en caso de que la instalación afectase a un área
arqueológica o de protección cultural catalogada,de la Delegación
provincial de Cultura.
3.El estudio sobre el impacto medioambiental de las infraestructuras que
se pretenden instalar.Es ésta la exigencia más relevante
a tener en cuenta en la materia que nos ocupa,y donde surgen las dudas
más importantes.
La instalación,modificación o reforma -pues a los tres aspectos
afecta la normativa- de infraestructuras de telecomunicaciones en los
lugares anteriormente enumerados requiere autorización previa del
Delegado de la Consejería de Medio Ambiente del lugar donde radique
la instalación,con independencia de la obtención de las
demás autorizaciones pertinentes.El Proyecto técnico no
podrá ser aprobado sin la previa declaración de que no implica
impacto ambiental,entendiéndose por Evaluación de Impacto
Ambiental el proceso de recogida de información,análisis
y predicción destinado a anticipar,corregir y prevenir los posibles
efectos que una actuación de las enumeradas en el anexo Primero
de la Ley 7/1994 de Protección Ambiental puede tener sobre el medio
ambiente.Corresponde a la Agencia de Medio Ambiente,adscrita a la Consejería
de Medio Ambiente,la competencia para tramitar y resolver el procedimiento
de Evaluación de Impacto Ambiental, competencia que quedará
atribuída a los Delegados Provinciales cuando se trate de actuaciones
que exclusivamente afecten a su ámbito territorial o al Director
General de Protección Ambiental cuando afecten o dos o más
provincias.La Declaración de Impacto Ambiental es el pronunciamiento
del órgano ambiental que determinará,a los solos efectos
ambientales,la conveniencia o no de realizar el plan,programa o proyecto
y,en su caso,fijará las condiciones en que debe realizarse en orden
a la protección del medio ambiente y de los recursos naturales.
En el ámbito de sus competencias medioambientales,corresponderá
a los Ayuntamientos encargados de otorgar las correspondientes licencias
formular la resolución de Calificación Ambiental.La Calificacón
Ambiental se integra en el procedimiento de otorgamiento de la correspondiente
licencia municipal.En ningún caso podrá otorgarse licencia
municipal para el ejercicio de actividades o realización de obras
que hayan sido calificadas desfavorablemente.La puesta en marcha de las
actuaciones para las cuales se haya solicitado licencia sometida a Calificación
Ambiental se realizará una vez que por el técnico director
del Proyecto se certifique que se ha llevado a cabo el cumplimiento estricto
de las medidas de corrección medioambiental incorporadas a la licencia
municipal.
La cuestión previa a dilucidar para determinar las exigencias técnicas
concretas de carácter medioambiental de las infraestructuras de
telecomunicaciones en estos lugares responde a la siguiente pregunta:¿Qué
se intenta realmente proteger en estos parajes? Del análisis de
las diferentes disposiciones normativas podemos resumir los objetivos
de la protección en los siguientes puntos:a)Evitar impactos ecológicos
o paisajísticos procedentes del exterior;b)Salvaguardar los recursos
naturales,los ecosistemas y los valores sociales y ecológicosc)Proteger
aquellas áreas y elementos naturales que ofrezcan un interés
singular desde el punto de vista científico,cultural,educativo,estético,paisajístico
y recreativo;d)Contribuir a la supervivencia de comunidades o especies
necesitadas de protección;e)Compatibilizar la protección
y conservación de los recursos naturales y el desarrollo socioeconómico
y de generación de empleo;f)Rehabilitar la vivienda rural y conservar
el Patrimonio arquitectónico;g)Estimular las iniciativas culturales,científicas,pedagógicas
y recreativas autóctonas;h)Impedir la alteración de los
elementos y la dinámica de los sistemas naturales;h)Proteger y
conservar la cubierta vegetal y el suelo,evitando su erosión;i)Restaurar
los ecosistemas forestales degradados;j)Propiciar la adecuada asignación
de usos del suelo y la utilización racional de los recursos naturales
renovables;k)Garantizar la integración del uso social,productivo
y recreativo de los terrenos forestales;l)Regular las alteraciones del
régimen hídrico y defensa de tierras de cultivos,poblaciones,canalizaciones
o vías de comunicación en las grandes avenidas;ll)Proteger
las masas arbóreas de especies autóctonas o matorrales de
valor ecológico.
No se crea,sin embargo,a la vista de tan amplio abanico proteccionista,que
la normativa va encaminada a impedir la instalación de cualquier
tipo de infraestructuras de telecomunicaciones,sino que uno de sus objetivos
es precisamente el de crear infraestructuras de toda índole y lograr
unos niveles de servicios y equipamientos adecuados (art.9 de la Ley 2/1989
de Andalucía),bien que ello haya de ser compaginado en cada caso.
El Decreto 201/2001 del Parlamento andaluz regula,aunque de forma muy
genérica e incompleta,las condiciones técnicas exigidas
para que se concedan las autorizaciones de instalación de las infraestructuras
de telecomunicaciones,autorizaciones encaminadas a salvaguardar en los
parajes naturales los indicados objetivos de protección.
La norma establece que será necesario:a)La adecuación ambiental
plena de las infraestructuras de telecomunicaciones.b)La protección
de la avifauna.c)La adecuación paisajística de las infraestructuras.d)La
restauración del espacio natural afectado (art.1).Nada se dice,en
cambio,acerca de en qué consiste en particular cada una de tales
exigencias,dejando un vacío normativo que,si bien en parte puede
ser llenado por otras normas complementarias,en gran medida queda al arbitrio
de la Administración,lo que puede resultar contraproducente en
muchos casos al depender de criterios políticos,ambientales o incluso
de intereses particulares.Vamos a intentar concretar,tomando como base
las dispersas disposiciones legales,cuál ha de ser el contenido
específico de cada uno de los aspectos que deben exigirse para
la autorización,el control de ejecución y el mantenimiento
de estas infraestructuras en relación con el impacto medioambiental,no
perdiendo de vista que el fín prioritario de toda la normativa
es,en este aspecto,el de asegurar la compatibilidad entre el desarrollo
de las telecomunicaciones y la protección del Patrimonio natural
de Andalucía.Se trata,en suma,de que las infraestructuras de telecomunicaciones
no ocasionen en estos espacios naturales un daño que luego sea
difícil o imposible de reparar.
El art.3 del Decreto 201/2001 nos dá algunas pautas sobre el contenido
de este apartado del Proyecto,pero lo hace de forma tangencial al señalar
los criterios técnicos de valoración de las solicitudes
de autorización,y,sobre todo,lo hace de una forma sumamente genérica
e inconcreta.Según se desprende de este precepto,el Proyecto ha
de contener una respuesta adecuada a las siguientes cuestiones:a)El empleo
de energías renovables;b)La utilización conjunta de instalaciones
ya existentes;c)La adecuación paisajística de la infraestructura;d)Los
caminos de servicios preexistentes;e)Las medidas compensatorias propuestas;f)La
utilización de las mejores tecnologías disponibles.
Pero,si tenemos en cuenta que de la respuesta adecuada a cada una de tales
cuestiones depende la viabilidad o inviabilidad de la instalación
de una infraestructura de telecomunicaciones en un espacio natural protegido
y el posible daño ambiental o ecológico,no estaría
de más una concreción más exhaustiva acerca del concepto,significado
y requisitos de cada una de las metrias enumeradas en tales criterios
de valoración.Parece como si el Decreto 201/2001 sólo se
preocupara de minimizar el impacto ecológico -nada se dice sobre
cómo prevenir e impedir que se produzca el impacto antes de la
autorización- una vez que se ha concedido la autorización
administrativa,y ello en dos aspectos muy limitados,al decir,por un lado,que
el titular de autorizaciones de infraestructuras de telecomunicaciones
compartirá la utilización de las mismas con otros operadores
salvo que demuestre su imposibilidad por razones de incompatibilidad técnica,y,por
otro,al regular el desmantelamiento de las instalaciones una vez que pierdan
su funcionalidad así como la restauración del espacio afectado
y la indemnización por los daños causados como consecuencia
de dicho desmantelamiento.Preocupaciones muy loables que,no obstante,dejan
sin resolver la verdadera problemática subyacente,a saber,la de
establecer a priori,y antes de que se produzca el daño,unas exigencias
técnicas precisas y rigurosas y un control exhaustivo en las autorizaciones
que dificulten al máximo la instalación y el mantenimiento
de estas estructuras dentro del entorno de los espacios naturales protegidos.
La cuestión aparece algo más clarificada en la Ley estatal
6/2001 de 8 de mayo,de modificación -por incorporación de
la Directiva 85/337/CEE- del Real Decreto legislativo 1302/1986 de 28
de junio y de su Reglamento aprobado por Real Decreto 1131/1988 de 30
de septiembre sobre evaluación de impacto ambiental,y por la normativa
específica de la Comunidad Autónoma de Andalucía
plasmada en la Ley del Parlamento andaluz 7/1994 de 18 de mayo,de Protección
Ambiental,y el Decreto 292/1995 de 12 de diciembre por el que se aprueba
el Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental.De acuerdo con
estas normas,el contenido del Proyecto técnico en este apartado,complementario
de los dos anteriores,ha de ser el siguiente:
a)Descripción detallada de la infraestructura que se pretende construir,de
la necesidad de ubicarla en ese lugar en concreto y del exámen
de las alternativas técnicamente viables.Se deberá diseñar
un plan de actuación de al menos cinco años vista,indicando
la prioridad en las zonas de cobertura y la cronología de las actuaciones
que se han de seguir para la instalación.y deberá contener
un Plan de Restauración,en el que se expresarán los plazos
para su inicio y conclusión.
b)Identificación y valoración de las distintas alternativas
y propuestas de medidas protectoras,correctoras y de vigilancia ambiental.Según
el art.2 de la Ley estatal 6/2001 de 8 de mayo sobre impacto ambiental,los
proyectos que hayan de someterse a evaluación deberán incluir
un estudio que contendrá,al menos,los siguientes datos:a)Una descripción
general del proyecto y exigencias previsibles en el tiempo,en relación
con la utilización del suelo y de otros recursos naturales,estimación
de los tipos y cantidades de residuos vertidos y emisiones de materia
o energía resultantes;b)Una exposición de las principales
alternativas estudiadas y una justificación de las principales
razones de la solución adoptada,teniendo en cuenta los efectos
ambientales.c)Evaluación de los efectos previsibles directos o
indirectos del proyecto sobre la población,la fauna,la flora,el
suelo,el aire,el agua,los factores climáticos, el paisaje y los
bienes materiales,incluído el patrimonio histórico artístico
y el arqueológico.d)Medidas previstas para reducir,eliminar o compensar
los efectos ambientales significativos.e)Programa de vigilancia ambiental.f)Resumen
del estudio y conclusiones en términos fácilmente comprensibles,e
informe,en su caso,de las dificultades informativas o técnicas
encontradas en la elaboración del mismo.
El contenido de cada uno de tales apartados aparece ampliado,aunque de
forma global y para todo tipo de actuaciones,en el Decreto 292/1995 de
12 de diciembre,al que nos remitimos.Vamos ahora a centrarnos en concretar
en qué puede afectar al medio ambiente la instalación de
una insfraestructura de telecomunicaciones en estos lugares protegidos.
A)Al requisito de Evaluación de impacto ambiental sólo están
sujetas las actuaciones,tanto públicas como privadas,que se lleven
a cabo en Andalucía y que se hallen comprendidas en el Anexo primero
de la Ley 7/1994 de 18 de mayo y del Decreto 292/1995,de 12 de diciembre
de la Comunidad Autónoma.En este sentido,y aunque resulte ciertamente
inexplicable,de entre las actuaciones allí enumeradas sólo
se puede incluir a las infraestructuras de telecomunicaciones en parajes
naturales como necesitadas del obligado Estudio de impacto ambiental de
una forma indirecta y deducida de los siguientes motivos:a)Porque se entiende
que ha de protegerse frente a ellas "la adecuación a niveles
de contaminación atmosférica,cualesquiera que sean las causas
que la produzcan,que garanticen que las materias o formas de energía,incluídos
los posibles ruidos y vibraciones,presentes en el aire no impliquen molestia
grave,riesgo o daño inmediato o diferido,para las personas y para
los bienes de cualquier naturaleza" (art.38 de la Ley 7/1994);b)En
cuanto son actuaciones que se realizan en terrenos no urbanizables,en
los que siempre ha de existir un estudio de esta naturaleza;c)Porque el
Anexo del Decreto 292/1995 incluye como actuaciones sujetas al Estudio
sobre impacto ambiental,entre las especificaciones
relativas a las actuaciones comprendidas en el Anexo Primero de la Ley
7/1994,la ejecución de carreteras de nueva planta,puentes y viaductos
cuya superficie de tablero sea superior a 1.200 m2 y túneles cuya
longitud sea superior a 200 m,y modificación de trazados existentes
en planta y alzado en más de un 30% de su longitud o con desmonte
o con terraplenes mayores de 15 metros de altura,y los caminos rurales
y forestales de nuevo trazado en terrenos con pendientes superiores al
40% a lo largo del 20% o más de trazado,lo que podría incidir
en esta materia si,para el acceso a las instalaciones que se deban ubicar
en los parajes naturales,es necesario construir o modificar alguno de
dichos caminos,carreteras o puentes.En cambio,ninguna referencia concreta
se contiene en el Anexo de la Ley a la posibilidad de que estas instalaciones
puedan infringir alguno de los objetivos de protección,anteriormente
enumerados,de los parajes y espacios naturales.
B)Incidencia atmosférica a causa de las ondas electromagnéticas,ruidos
y vibraciones,para cuya medición existen actualmente sistemas técnicos
precisos.
C)Incidencia urbanística,en los términos anteriormente apuntados.
D)Incidencia paisajística de las instalaciones que soportan las
infraestructuras.¿Qué ha de entenderse por adecuación
paisajística de las infraestructuras?.El término es ciertamene
inconcreto y no responde a un significado unívoco.La Ley 4/1989
de 27 de marzo,de Conservación de los Espacios Naturales y de la
Flora y Fauna Silvestre,define en su art.17 como paisajes protegidos a
aquellos lugares del medio natural que,por sus valores estéticos
y culturales,sean merecedores de una protección especial.El Decreto
autonómico andaluz 201/2001 separa los conceptos de impacto ambiental
y paisajístico (arts.1 y 4),y algunas Comunidades autónomas
(Decreto de la Generalidad de Cataluña 148/2001 de 29 de mayo,de
ordenación ambiental de las instalaciones de telefonía móvil
y otras instalaciones de radiocomunicación) y Entidades locales
(por ejemplo,algunas Ordenanzas municipales de Cantabria) también
diferencian los términos "impacto visual o paisajístico"
e "impacto ambiental",si bien,por lo general,comprendiendo el
primero en el segundo ya que el impacto visual se considera como un impacto
ambiental que afecta al paisaje y que se manifiesta principalmente por
el excesivo contraste de color,forma,escala,etc.,entre los elementos visuales
introducidos por una actividad o instalación y el medio en que
se ubica.Creemos que,en definitiva,se trata de evitar la alteración
de las características iniciales del medio ambiente provocada por
un proyecto,una obra o una actividad y la incidencia de todos los materiales
visibles de la instalación sobre los elementos a proteger,sean
edificios o conjuntos catalogados,vías principales o paisaje en
general,procurándose la adaptación de su apariencia exterior
a las condiciones del entorno.
El control de esta exigencia deja mucho que desear,y,sea cual fuere la
idea que cada uno pueda tener sobre lo que haya de entenderse como belleza
paisajística en toda la extensión del término,nadie
puede decir que estas instalaciones ayudan a embellecer el entorno natural,sea
o no un espacio protegido,y es fácil constatar la agresiones al
paisaje que la práctica totalidad de las infraestructuras autorizadas
causan en nuestros espacios naturales.
E)Peligro potencial de la instalación.No existe ningún estudio
científico concluyente del que derive que las infraestructuras
de telecomunicaciones inciden directamente sobre la salud de la población,en
los términos alarmistas que en algunos sectores se ha pretendido
introducir.Pero no cabe duda de que,además de las molestias que
puedan causar los ruidos y las vibraciones excesivas,estas instalaciones
son proclives,por su composición estructural,a causar incendios
y daños por derrumbe,y,por ello,habrán de extremarse las
cautelas en su ubicación e instalación para evitar estos
problemas.
F)Impacto socioeconómico.El rechazo que socialmente provocan estas
instalaciones puede y suele ocasionar una minusvaloración de los
terrenos circundantes así como una reticencia al asentamiento de
la población -especialmente en el medio rural- y del turismo en
la zona.
Podemos concluir afirmando que la normativa andaluza en esta materia es
escasa,confusa,incompleta e insuficiente.Los llamados ,de forma grandilocuente,por
la normativa sobre impacto ambiental"efectos directos e indirectos
de cada propuesta de actuación de impacto ambiental sobre la población
humana,la fauna,la flora,la gea,el suelo,el aire,el agua,el clima,el paisaje
y la estructura y función de los ecosistemas previsiblemente afectados,sobre
los bienes materiales,el patrimonio cultural,las relaciones sociales y
las condiciones de sosiego público,y la de cualquier otra incidencia
ambiental relevante",no dejan de ser una declaración programática
obsoleta que,en la actualidad,necesita ser sustituída por un catálogo
de objetivos y de actuaciones reales que reduzcan al mínimo la
discrecionalidad técnica de la Administración en la concesión
de la autorizaciones y en la determinación de los controles de
las instalaciones.
V.MEDIDAS LEGALES DE PROTECCION
¿Con qué medios legales cuenta
la Administración andaluza para lograr la protección de
estos espacios frente a la instalación de las infraestructuras?.Podemos
enumerar los siguientes:
.Los terrenos de los espacios naturales quedan clasificados a todos los
efectos como suelo no urbanizable objeto de protección,lo que conlleva
las consiguientes dificultades añadidas para la concesión
de las oportunas licencias de edificación.
.Toda actuación en el interior de estos parajes deberá ser
autorizada por la Agencia de Medio Ambiente,organo de control que sólo
otorgará la autorización cuando aquélla no ponga
en peligro los valores protegidos.
.El régimen de actividades de los Parques Naturales y terrenos
forestales,así como su uso y gestión,ha de ser aprobado
por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía mediante Decreto,en
el que se pueden establecer limitaciones a la instalación de todo
tipo de infraestructuras.
.La Administración autonómica podrá,asimismo:1.Ejecutar
subsidiariamente las obligaciones que puedan imponerse al amparo de la
Ley.2.Establecer medidas coercitivas para la protección,restauración,conservación
y defensa de los parajes naturales y de los montes.3.Expropiar el dominio
o cualquier otro derecho de contenido económico o patrimonial en
aquellas actuaciones previstas en las leyes y en los planes de ordenación
dictados al amparo de las mismas.4.Inspeccionar,vigilar y sancionar.Y
será oída en la elaboración de cualquier instrumento
de planificación que afecte,de alguna manera,a los recursos o terrenos
forestales.5.Tendrá facultades de prevención ambiental,mejora
de la calidad ambiental y disciplina ambiental.
¿Son suficientes estas medidas legales? Creemos que no.La praxis
ha demostrado que se trata más bien de declaraciones de intenciones
que de medidas eficaces de control.La propia dispersión legislativa,la
multiplicación de solicitudes y la indefinición de los objetivos
y de las actuaciones en esta materia impiden garantizar con eficacia el
cumplimiento de la normativa y de sancionar con rigor todas y cada una
de las infracciones que se cometen con estas instalaciones sobre los espacios
naturales protegidos.
VI.CONCLUSIONES
Es de resaltar la escasa,confusa y dispersa norma-ti-va
que actualmente existe en nuestra Comunidad autónoma en relación
con la instalación de las infraestructuras de teleco-municaciones
en los espacios naturales,especialmente en lo que atañe a la concreción
de los aspectos en los que realmente pueden afectar al medio ambiente,así
como al control sobre la instalación,la adap-tación y el
mantenimiento de aquellas.Se echa de menos una legislación unitaria
específicamente andaluza,de contenido técnico-jurídico,en
la que se regule todo lo relativo a la instalación de infraestructuras
y a la prestación de los servicios de telecomunicaciones en los
espacios naturales protegidos de la Comunidad autónoma,evitando
remisiones continuas a disposiciones diversas,a normas civiles comunes,administrativas
y de Derecho comunitario,además de a Leyes y Decretos estatales
y Ordenanzas municipales que bien pudieran refundirse en un único
texto acabando con la dispersión y con las lagunas legales existentes,úni-co
medio de unificar criterios y de evitar que proliferen instalaciones al
margen de las exigencias y contro-les básicos necesarios con el
consiguiente deterioro medio-ambiental.
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