| |
|
|
ACCIONES
POPULARES Y MEDIO AMBIENTE.
Por Luis Fernando MACIAS G. ìLa mentira es por naturaleza, oportunista;
la verdad es profunda y muchas veces desagradable, como la presencia inesperada
de un enemigo. La mentira suele adular. La verdad, con frecuencia, recrimina.
A ningún investigador parcializado se le ocurriría señalar
la verdad desnuda a su partido, como sí lo puede hacer el filósofo.
Por eso en la vida no abundan los que ofrecen ìsangre, sudor y
lagrimasî (Churchill), sino que prometen gloria y sólo dan
catástrofes al estilo de un Hitler o un Mussoliniî Horacio Gómez Aristisábal Las acciones populares consagradas en el artículo 88 de la Constitución Política son uno de los mecanismos jurídicos más modernos y democráticos para hacer efectivos los derechos de cuarta generación o derechos colectivos. Mediante este mecanismo se logra que lo que antes era una reivindicación social y política, hoy sea una realidad concreta y sustancial. Empero, es necesario ubicar estas acciones en el contexto de una realidad, en ocasiones conflictiva, problemática y complejo, pero simultáneamente en búsqueda de la construcción de una nueva sociedad. Fenómenos éstos que no son ajenos al derecho. Ciertamente, el orden jurídico de una sociedad se ve igualmente transformado de acuerdo a los cambios que ella sufra; evoluciona paralelamente, sin que ello signifique que sea una evolución simétrica. Al fin y al cabo el orden jurídico responde a unas concepciones, en principio, imperantes en forma general, más no hegemónica ni unidimensional, en la sociedad. Al consagrarse en la Constitución las acciones populares, que no por ello novedosas en nuestro sistema jurídico, se alcanza un anhelo de una gran mayoría de grupos que reivindicaban un nuevo papel del derecho en la sociedad, permitiendo que lo colectivo hiciera también parte de los intereses jurídicos protegidos. Se podría decir que es el paso de una concepción puramente burguesa e individualista del derecho, a una idea solidaria y humana de lo jurídico. Esto trae consigo tensiones, conflictos y lucha de intereses para que la figura jurídica convertida en un principio constitucional, adquiera una dinámica más o menos radical. No se debe olvidar que todo proceso de transformación histórica, conlleva necesariamente una permanencia del orden antiguo que en la lucha por su supervivencia se adapta a las nuevas circunstancias. Esta tensión se hace tanto más conflictiva, en cuanto que la ruptura no ha sido radical, o los grupos que han logrado hacerse reconocer en el nuevo orden, consideran que muchas de sus reivindicaciones continúan vigentes. Dicho en otras palabras, el conflicto se hace más agudo en la medida en que ninguno de los grupos supo, o imponerse definitivamente, o lograr la aceptación y reconocimientos de todos. Es decir, se mantienen luchas internas no resueltas por el nuevo régimen. Es tal vez lo que permite plantear la hipótesis de que las acciones populares en materia ambiental, con frecuencia, están siendo utilizadas, más para plantear luchas o cuestionamientos políticos que para lograr el reconocimiento del derecho a la protección de un medio ambiente adecuado. Con la consiguiente perdida de certeza jurídica. En efecto, o bien al incoar una acción popular,
o bien al fallarse, se observa en ocasiones que todo el orden jurídico
es puesto en duda, o simplemente dejado de lado, en nombre del derecho
a un medio ambiente adecuado. Posiciones estas apoyadas por las ideologías
fatalistas, catastrofistas, y milenaristas, sobre el medio ambiente, y
la supuesta desaparición del hombre de la faz de la tierra, como
consecuencia de la destrucción de la naturaleza. Confluyen en esa situación varios aspectos.
En primer lugar una concepción romántica de lo ambiental,
basada en el recuerdo nostálgico de un pasado de felicidad y armonía
entre el hombre y la naturaleza, idea que añora la vida natural
y apacible del paraíso perdido. Una segunda concepción,
claramente ideológica y política, que ve en el medio ambiente,
con razón además, que es el nuevo paradigma de lucha, bien
sea contra el statuo quo, o contra el modelo de desarrollo imperante,
y las políticas públicas del gobierno de turno. El medio
ambiente es la teoría que permitirá romper el unilateralismo
social, político, económico y filosófico.Y una tercera
concepción, antihumanista, que considera que cualquier desarrollo
tecnológico, científico o cultural, solo conlleva la destrucción
y ruina de la naturaleza. Busca una naturaleza en estado puro, y si el
hombre existe es en cuanto especie y no en cuanto Humano, esto es dotado
de razón. Consideran al Hombre, como el causante de la destrucción
y alteración del equilibrio perfecto de la naturaleza, por tal
razón, la única solución posible es la desaparición
de la humanidad del hombre. Todas estas concepciones no se encuentran en estado
puro, sino que naturalmente se entremezclan, se atenúan o se radicalizan,
de acuerdo a múltiples diversidades que hacen parte de las sociedades
y del Hombre. Con este trasfondo, las acciones populares se convierten
en el instrumento idóneo y apto para hacer diversas reivindicaciones
que se manifiestan en los procesos adelantados. Es obvio entonces, que
los requisitos legales, los procedimientos, en fin el orden jurídico,
se vean fácilmente dejados de lado, por cuanto ellos, no son más
que obstáculos que impiden la concreción de la reivindicación
convertida en derecho colectivo al medio ambiente adecuado. Ahora bien, es importante aclarar algunos puntos
que llevan al planteamiento de esas hipótesis, por cuanto lo que
se ha señalado antes, no busca ni pretende desconocer la importancia
de las acciones populares, ni mucho menos generalizar, o negar que muchas
acciones populares en materia ambiental han sido realmente trascendentales
para la efectividad del derecho a la protección de un medio ambiente
adecuado, o que han servido a los jueces para hacer importantísimos
planteamientos que contribuyen al avance del pensamiento jurídico
del país. Lo que se pretende, modestamente, con este escrito es
generar una reflexión, desde la filosofía jurídica
y política sobre el tema. Sobre todo, se intenta hacer ese análisis
en la realidad nacional. Con la entrada en vigor de una serie de principios
de protección ambiental, orientadores de la acción de los
Estados y los ciudadanos en el desarrollo de sus actividades económicas,
surge una tensión clara entre los principios ambientales, el desarrollo
y las necesidades sociales insatisfechas. Ese tríptico genera una tensión en
cada uno de los vértices que lo conforman para lograr un equilibrio
que impida la parálisis de las actividades humanas, o la preeminencia
de uno de ellos sobre los otros. Algunas declaraciones internacionales han logrado
plasmar claramente esos principios, llevando las tensiones a un plano
supranacional y suprapolítico. En efecto, el principio 3 de la
declaración de Río dice: El desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras A su vez la misa Declaración, en su principio 25 señala: La paz, el desarrollo y la protección del
medio ambiente son interdependientes e inseparables Vemos pues, que el desarrollo hace parte esencial
de las Declaraciones internacionales, por cuanto la protección
ambiental no puede impedir ni obstaculizar el anhelo de la humanidad en
el progreso. Igualmente, tampoco puede el desarrollo pretender imponer
sus criterios y objetivos en detrimento del medio ambiente y de los recursos
naturales renovables. Se plantea claramente una primera tensión
entre desarrollo y medio ambiente, sin que las Declaraciones internacionales
hayan dado luz sobre la forma de mantener un equilibrio entre uno y otro.
Todo se reduce a una serie de concepciones, orientaciones y objetivos
que son difíciles de aprehender para lograr la anhelada armonía
entre esos dos conceptos. Esa tensión se hace tanto más problemática,
en cuanto se traslada a los países en desarrollo, pues se hace
necesario que, no solo, se logre el equilibrio entre desarrollo y medio
ambiente, sino que ese objetivo no se convierta en un obstáculo
para lograr mejores condiciones de vida en esos países. Es así
como la conferencia de Estocolmo, en el principio 11 señala claramente
que: Las políticas ambientales de los Estados deberían estar encaminada a aumentar el potencial de crecimiento actual y futuro de los países en desarrollo y no deberían coartar ese potencial ni obstaculizar el logro de mejores condiciones de vida para todos, y los Estados y las organizaciones internacionales deberían tomar las disposiciones pertinentes con miras a llegar a un acuerdo para hacer frente a las consecuencias económicas que pudieran resultar, en los planos nacionale internacional de la aplicación de las medidas ambientales. Es evidente entonces que cualquier medida ambiental genera unas consecuencias económicas que exigen entonces una ponderación en su adopción, para evitar consecuencias peores que las que se pueden derivar del desarrollo. Dicho en términos filosóficos, se podría afirmar que por más que se pretenda y busque proteger el medio ambiente, no por ello se puede sacrificar al Hombre, el antropocentrismo sigue guiando, como única manifestación moderna de la racionalidad, las políticas y acciones de los Estados en la protección del medio ambiente. ìComo puede apreciarse esta perspectiva antropocéntrico
es la que considero más razonable ya que sacrificar nuestra especie
a un menor grado de bienestar por respetar a otros seres vivos que se
han de extinguir necesariamente en un indeterminado, pero cierto, número
de miles de años, solo puede admitirse desde convicciones religiosas,
no desde la razón y la ética humanaî (1). Así las cosas, el gran reto de la humanidad,
y sobre todo de estos países en vía de desarrollo es buscar
que la protección ambiental se realice sin que el desarrollo, necesario
para la superación de las desigualdades sociales, se vea sacrificado
en nombre de unas veces, dudosa existencia de riesgo ambiental., ya lo
dijo Brundtland, Presidente de la Comisión Mundial del Medio ambiente
y del Desarrollo, al afirmar que: ìLo que actualmente se necesita
es una nueva era de crecimiento económico, un crecimiento que sea
poderoso a la par que sostenible social y medioambientalmenteî (2).
Es justamente, el desafío que enfrentan los Estados al poner en
práctica las políticas y normas de protección ambiental.
En ese orden de ideas, la consagración en las Constituciones y leyes del derecho al medio ambiente adecuado, obedece a una necesidad de la humanidad, pero al mismo tiempo las Constituciones consagran el derecho al desarrollo, y el derecho a la dignidad humana la cual supone, condiciones de vida que solo se pueden lograr en la medida en que se dé el desarrollo y la protección ambiental. La tensión del tríptico: desarrollo, medio ambiente y condiciones de vida dignas, que conforma el nuevo paradigma de lo que sería la felicidad y bienestar del Hombre, es llevado a las normas constitucionales y legales, traduciéndolo en un derecho al desarrollo, derecho al medio ambiente y derecho a condiciones dignas de vida. Pero ellas no toman partido por uno u otro de los conceptos convertidos en derechos. Dejan a los Hombres la búsqueda de ese desideratum que es el equilibrio entre uno y otro, es la nueva utopía que hoy guía a las sociedades. En el proceso de constitucionalización se
hace necesario y fundamental distinguir entre el derecho a un medio ambiente
adecuado, y el derecho a la protección de un medio ambiente adecuado.
El primero se produce cuando la humanidad reconoce la necesidad de consagrar
un derecho que permita conservar nuestra especie, lo cual se produce mediante
un orden jurídico que hace tal reconocimiento. Sin embargo, este
reconocimiento no supone que este derecho al medio ambiente adecuado englobe
todos los demás derechos, llevándolo todo a un ìpanambientalismo,
o la reconducción del todo a la unidad ambiental, y en nuestro
caso, a su enfoque jurídico, produce confusión e inoperancia
a los instrumentos vigentes en la actualidadî (3). Llegar a esa
totalización de lo ambiental, nos saca del plano jurídico
y nos llevaría a planteamiento filosóficos, éticos
y políticos, que aun cuando válidos, son ajenos a la hermenéutica
jurídica. Por medio de una vía metajurídica,
se confunde la necesidad del reconocimiento a un derecho al medio ambiente,
con la necesidad de reconocer el derecho a la protección al medio
ambiente. En el primer caso, basta el reconocimiento que hace el Estado,
mediante la Constitución, del derecho a un medio ambiente adecuado,
para que se supere esa reivindicación. Esto conlleva la necesidad
simplemente de que el Estado tutele ese derecho para que no sea violado.
Empero, con el razonamiento metajurídico, llegamos a una situación
en la cual, pretendiendo reivindicar un derecho ya reconocido, lo coloquemos
por encima de los demás derechos y rompamos el equilibrio del tríptico
al cual se ha hecho referencia antes, confundiendo el reconocimiento de
un derecho, con el derecho a la protección del derecho ya reconocido.
En realidad lo que se pretende es ejercer el derecho
a la protección del medio ambiente, lo cual se realiza frente al
Estado, y es un derecho diferente al derecho al medio ambiente adecuado.
El primero supone una exigencia para el Estado de protección al
medio ambiente, es decir una actuación de la administración
tendiente a hacer efectiva esa protección. Este es un principio
que debe guiar al legislador y al juez en desarrollo de sus funciones
para que pueda conservar el equilibrio entre los tres derechos: al desarrollo,
al medio ambiente adecuado y a la vida digna. Es decir, si el juez se
limita pretender reconocer el derecho al medio ambiente adecuado, está
actuando dentro de parámetros metajurídicos, por cuanto
ese derecho ya está reconocido en la Constitución, lo que
debe guiar al juez es la necesidad de buscar el derecho que tiene la colectividad
a que el Estado proteja el medio ambiente, para de esa forma mantener
el equilibrio entre los tres derechos al que se hace mención antes.
Esto se observa cuando los jueces aceptan demandas sin ninguno de los requisitos establecidos en la propia ley 472 de 1998, con el argumento que se trata de meros aspectos formales, siendo que debe primar lo sustancial. Se olvidan que los requisitos de la demanda son parte esencial del debido proceso, pues sin ellos el demandado no sabe como defenderse ni de que se está defendiendo. Otro caso es el de negar que en estas acciones existen nulidades, como si las nulidades fueran parte meramente sustancial, o dejar acciones populares que reposen en las Secretarías, por total descuido de la parte actora, y sin que el juez tenga la forma de dar cumplimiento al impulso oficioso de las mismas, dado que es de esas actuaciones que solo el actor puede adelantar. En fin, serían varios los ejemplos en los cuales se puede observar que el juez termina convertido en parte, en nombre de la prevalencia de lo sustancial sobre lo procedimental. Ahora bien, la acción popular es un mecanismo
de protección de los derechos colectivos tal como lo establece
el 2 de la ley 472 de 1998: ìAcciones populares. Son los medios procesales
para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el
daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración
o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas
a su estado anterior cuando fuere posibleî. El artículo 9 de la misma ley dice: ìLas acciones populares proceden contra toda
acción u omisión de las autoridades públicas o de
los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses
colectivosî A su vez, el artículo 4 ídem, que
trata sobre los derechos e intereses colectivos, en materia ambiental,
los enuncia de la siguiente forma: ìA) El goce de un ambiente sano de conformidad
con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones
reglamentarias; C) La existencia del equilibrio ecológico
y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración
o sustitución. Si se hace una lectura sistemática y desprevenida
de las normas citadas, se observa a todas luces que el objetivo de la
acción popular es que se proteja el derecho a la protección
del medio ambiente, no que se reconozca el derecho a un medio ambiente
adecuado. Es clara la ley en señalar que ese medio procesal, se
dirige contra la acción u omisión de la autoridad o de los
particulares, que violen o amenacen violar el derecho a los intereses
colectivos, los cuales están enunciados en función de su
uso, goce y aprovechamiento, que permita alcanzar el desarrollo. Esto supone entonces, que el juez lo que debe evaluar
es si se han tomado o no acciones tendientes a proteger el medio ambiente,
y en caso de haberse hecho proceder a reconocer la necesidad de proteger
el derecho colectivo, que no es otro que el derecho a la protección
del medio ambiente. No puede el juez, so pretexto de una acción
popular buscar reconocer un derecho al medio ambiente, pues ello ya se
ha hecho, hacerlo conduciría a lo que se ha llamado por la doctrina
el panambientalismo, o lo que podríamos denominar el englobe de
todos los demás derechos dentro del derecho almedio ambiente, o
simplemente lo que en otras latitudes se denomina militancia jurídica.
Para corroborar este planteamiento sobre la naturaleza
de las acciones populares, vale la pena citar el fallo de la Corte Constitucional
C 215 de abril 14 de 1999, en el cual se dice respecto de ellas: ì (...) Se trata de un mecanismo de protección
de los derechos colectivos preexistentes radicados para efectos del reclamo
judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad (...)î.
(Negrillas fuera de texto). Es contundente la Corte en reconocer la preexistencia
de los derechos a un medio adecuado, y su diferencia con el derecho de
protección, uno de cuyos mecanismos de defensa es la acción
popular. Si bien es cierto, que no es fácil encontrar esa frontera, también lo es que es un imperativo del Estado Social de Derecho, pues de no hacerse se fractura el equilibrio de los poderes, por cuanto el juez se convierte en creador de derecho, es decir de normas, y eso no es posible en el sistema jurídico colombiano. Ahora bien, parte de esa dinámica que han
adquirido las acciones populares, pretende encontrar soporte teórico
en el conocido realismo jurídico americano, sobre todo en dos puntos
comunes a los diversos partidarios de ese movimiento. Uno es ìLa
concepción instrumental del derecho como un medio para fines sociales;
esto, a su vez, implica el que cada parte del derecho deba ser examinado
a la luz de su propósitoî; el segundo punto es ìLa
desconfianza hacia las reglas hacia los conceptos jurídicos tradicionales,
en la medida en que pretenden describir lo que los tribunales o la gente
realmente haceî (4). A esto se suma un curioso fenómeno ocurrido
después de la Constitución del 91, y es el de creer que
la realidad jurídica del país, solo existe a partir de esa
Constitución, pretendiendo desconocer todo lo anterior, como si
nada sirviera antes. Esta negación de la Historia y la tradición
jurídica del país, ha generado consecuencias poco favorables
a la certeza y seguridad jurídica propia de un Estado Social de
Derecho. No hay que olvidar la Corte de Oro de los años treinta
que introdujo una modernización radical en las instituciones jurídicas
del país, sin que por ello se pusiera en riesgo la estabilidad
del orden jurídico. No se ha tenido en cuenta que los planteamientos
del realismo jurídico americano son propios al common law, y nuestro
sistema es del civil law, o derecho romano germánico, que en su
naturaleza y características, así como su realidad histórica,
son totalmente diferentes. Ese traslado de principios de un sistema jurídico
ajeno al nuestro, ha contribuido a crear cierto caos y confusión
jurídica en Colombia. En nombre de lo sustancial y del realismo jurídico,
el juez de acción popular se convierte en un creador de derecho
que deroga la legislación vigente, todo en nombre de un valor supremo,
noble y loable, como es la protección al medio ambiente, pero con
ello se rompe el equilibrio de poderes, y las columnas propias del Estado
Social de Derecho, paradójicamente todo se hace en nombre de ese
mismo Estado. Así las cosas, no puede el juez de una acción
popular cuestionar la legalidad de un acto administrativo, ni acceder
a la protección de un derecho colectivo, so pretexto de obtener
la garantía de esa protección. El juez de la acción
popular solo puede acceder a las peticiones de una acción popular
en la medida en que se demuestre que el Estado y el Particular no han
tomado las acciones tendientes a garantizar el derecho de protección
al medio ambiente. Si los sujetos pasivos de la acción, han tomado
todas las previsiones del caso, aún cuando ellas no aparezcan en
la ley, el juez no puede desconocer esa actuación, so pretexto
de proteger la legalidad de aspectos meramente formales. Tampoco puede
el Juez, imponer a la administración obligaciones que se encuentra
en imposibilidad técnica, científica y presupuestal de cumplirla.
Lo sustantivo que debe evaluar el juez es que se
haya cumplido con las acciones tendientes a garantizar el derecho a la
protección del medio ambiente, no a ver si se cumplió con
un determinado trámite, pues la acción popular no es la
vía para hacer ese tipo de análisis, tanto más cuanto
que, los requisitos formales que en su actuación debe cumplir el
Estado, se encuentran dentro de las posibilidades reales de cumplimiento.
La ley no puede crear un requisito formal, que coloque al Estado en imposibilidad
de cumplirlo. Así mismo, el juez de acción popular no puede por esta vía desconocer la actuación de la administración y los particulares, por aspectos meramente formales, pues el objetivo y razón de ser de la acción popular es garantizar los aspectos sustanciales en la protección de los derechos colectivos. Cuando el juez de la acción popular en materia
ambiental, falla reconociendo el derecho colectivo al medio ambiente,
no está sino una clara militancia jurídica, con nobleza
y de buena fe, es indiscutible, pero no por ello poniendo en peligro otro
valor esencial preexistente a las acciones populares y a los derechos
colectivos, como es el debido proceso, la seguridad jurídica, y
sobre todo el Estado Social de Derecho. Como se dijo antes, este escrito solo busca invitar a una reflexión puramente filosófica, no tiene por fin, cuestionar ni las acciones populares, ni los diversos tribunales y jueces del país, sería pretensioso, para un simple ciudadano desconocido. Biofiltro de Agrosoledad, ganador el premio planeta
azul 2001, Ciénaga de Cispata. Agosto 2001. Notas (1)LOPERENA ROTA Demetrio, El derecho al medio ambiente adecuado, CIVITAS, Madrid, 1998, p. 27. (2)MATEO Ramón Martín, tratado de
derecho ambiental, Vol 1., Civitas, Madrid, 1991, p. 380. |